В целом, положение судебной власти в процессе нормотворческой деятельности можно назвать довольно пассивным. С одной стороны, это соответствует демократической теории разделения властей, которая стоит в основе государственной системы управления в России, а с другой стороны, резко сужает возможность судьи непосредственно воздействовать на законодателя с целью унификации системы регулирования. Это нелогично, так как именно судья, повседневно применяя действующие нормы, имеет более точное представление о правовых коллизиях и пробелах в законодательстве. Однако единственным случаем, когда суд может выступать в качестве инициатора рассмотрения дела о признании нормативного акта недействующим, – это запрос в Конституционный суд РФ о проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле. Дела же о признании недействующими нормативных правовых актов всех других видов возбуждаются только по инициативе других лиц.
Другая важная проблема связана с тем, кто может быть инициатором отмены того или иного нормативного акта в судебном порядке. Заявителем, как правило, может быть только лицо, прямо и непосредственно пострадавшее от незаконного нормативного акта. Причем заявителю придется доказывать, что ему был нанесен ущерб вследствие принятия того или иного нормативного акта. Таким образом, очевидный факт противозаконности нормативного акта сам по себе не может стать предметом судебного разбирательства. Такие иски сразу отклоняются судами на том основании, что судебный процесс не предусматривает возможности «абстрактного нормоконтроля».
Еще одной проблемой, которая в определенной мере сведет на нет даже предоставление судам более широких полномочий в сфере нормативного контроля, является общая гражданская пассивность судей. В стране не хватает судейских кадров, поэтому действующие судьи перегружены работой, им не хватает времени даже для соблюдения процессуальных сроков по текущим делам. Большинство гражданских дел в судах общей юрисдикции длятся более года, а иногда и по 2, 3, 5 лет, и не всякий судья пойдет на дополнительное затягивание процесса, которое неминуемо последует, если он направит запрос в Конституционный суд, производство в котором также не отличается оперативностью. Поэтому можно предположить, что даже при законодательном закреплении более активной роли судов в сфере надзора за единообразием законодательства, подавляющее большинство судей не воспользуется предоставленными им возможностями.
Нельзя сбрасывать со счетов и длительность судебного разбирательства. Даже если иск об отмене того или иного нормативного акта подается сразу после его вступления в силу, судебный процесс неминуемо займет несколько месяцев, а то и лет.
«Фильтры» в системе законодательной власти
В рамках законодательной власти основной фильтр, который может ограничивать принятие «некачественны» законов, обеспечивается последовательным принятием федерального закона Государственной Думой, его последующим утверждением Советом Федерации и подписанием Президентом. Соответствующие правила установлены на уровне Конституции РФ. Причины, по которым Совет Федерации отказывается утверждать тот или иной закон, а Президент его подписывать, могут быть весьма разнообразны.
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, их рассмотрения и принятия регулируется Регламентом Государственной Думы, утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД (последние изменения внесены 23 мая 2003 года). Регламент оговаривает вопросы, связанные с обеспечением «юридической чистоты» законопроекта (в частности, обязательность экспертизы законопроектов со стороны Правового управления Аппарата Государственной Думы). Кроме того, в Регламенте заложены определенные меры по обеспечению публичности обсуждения законопроектов, учету мнения заинтересованных сторон.
Однако в целом процедура принятия федеральных законов, описанная в Регламенте Государственной Думы, не гарантирует от принятия законов, имеющих негативные социально-экономические последствия. Во-первых, в этом документе жестко оговорена необходимость только юридической экспертизы. Так, финансово-экономическое обоснование требуется только для законопроектов, реализация которых требует материальных затрат (при этом на практике в качестве материальных затрат рассматривается, как правило, только необходимость прямого финансирования из государмтвенного, а отнюдь не дополнительные издержки, которые вынуждены нести хозяйствующие субъекты или потребители). В соответствии с Конституцией только при наличии заключения Правительства Российской Федерации могут быть внесены законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Соответственно для других законопроектов заключения Правительства строго обязательным не является.
Во-вторых, все механизмы, связанные с публичностью обсуждения законопроектов, фактически не являются обязательными. Вопрос, с кем консультируется Дума при разработке и принятии того или иного закона, полностью оставлен на усмотрение соответствующих комитетов.
В-третьих, и это самое главное, Регламент Государственной Думы является документом, принятым самой Думой. Несоблюдение Регламента не является препятствием к принятию законов – Дума имеет право по своему усмотрению отступать от принятого регламента. Если первые два недостатка системы могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений в регламент, последняя проблема неустранима, поскольку положение о том, что Государственная Дума сама определяет порядок собственной работы закреплено в Конституции РФ.
«Фильтры» в системе федеральных органов исполнительной власти
В системе федеральных органов исполнительной власти существует несколько процедур, так или иначе направленных на повышение качества регулирующих решений, принимаемых нормативными актами разного уровня. Процедуры связаны с деятельностью Правительства в качестве субъекта законодательной инициативы, с принятием постановлений и распоряжений Правительства в пределах его компетенции, с принятием нормативных документов отдельными федеральными органами исполнительной власти.
Общие полномочия Правительства по регулированию социально-экономической деятельности определены Конституций РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями, внесенными 31.12.1997 и 19.06.2004).
Более детально вопросы подготовки и рассмотрения проектов нормативных актов регулируются Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. №260. Надо отметить, что в новом Регламенте Правительства вопросы подготовки нормативных актов разного уровня прописаны более подробно, чем в предыдущей версии этого документа.
В частности, Регламентом Правительства предусмотрены:
· Общая норма, в соответствии с которой проекты актов, требующих решения Правительства, вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений (п. 53 Регламента);
· Система согласований вносимых нормативных актов с органами исполнительной власти по вопросам их компетенции. При наличии разногласий проводятся согласительные совещания. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия (пп. 57-59 Регламента);
· Проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования и до внесения в Правительство направляются на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техник (п.60 Регламента);
· Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов направляются на заключение в Министерство финансов, а проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны - в Министерство экономического развития и торговли.
Вопросы, связанные с подготовкой законопроектов в органах исполнительной власти, конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями на 20.08.2004) и Постановлении Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изменениями на 20.08.2004).
Для методического обеспечения законотворческого процесса приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 года N 3/51 утверждены «Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Правила носят достаточно общий характер и фактически еще раз повторяют, какие документы и в каком порядке должны готовиться при разработке законопроекта. В предыдущей главе излагалось, насколько подробными являются методические материалы по подготовке отчета о регулирующем воздействии в Австралии. Для сравнения приведем выдержку из «Методических правил» Минюста, описывающую, как готовить документы, сопровождающие законопроект (врезка 2.1).