Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации (их должностные лица) обжалуют решения и предписания федерального антимонопольного органа в арбитражном суде (ст. 28 Федерального закона от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).
В случае неисполнения предписания федерального антимонопольного органа на виновных должностных лиц в системе государственной службы (это все органы, кроме местного самоуправления) могут быть наложены дисциплинарные взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности в соответствии с Указом Президента РФ от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Однако в самом законе «О конкуренции…» санкции за нарушение соответствующих статей не прописаны. Достаточно затруднен и процесс компенсации вреда хозяйствующим субъектам, пострадавшим от решений/действий должностных лиц, ограничивающих конкуренцию.
Само по себе наличие соответствующих полномочий у федерального антимонопольного органа представляется чрезвычайно важным. Именно конкурентное законодательство составляет основу реформы регулирования во многих странах, именно на него опирается система анализа регулирующего воздействия.
В России следует отметить две проблемы, связанные с применением данного механизма. Во-первых, положения закона «О конкуренции…» распространяются только на акты, действия и соглашения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Они не применяются к законодательству. Не очень понятно, насколько подпадают под действие статей 7 и 8 закона «О конкуренции…», например, действия Центрального Банка (входит ли он в состав «иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций»). Во-вторых, существуют проблемы правоприменения: недостаточная активность федерального антимонопольного органа в данной сфере и отсутствие значимых санкций к нарушителям. В- третьих, антимонопольные органы вступают в игру уже после принятия нормативных актов. Иными словами, существует та же проблема, что и в случае судебного обжалования: пока идет рассмотрение дела, соответствующий нормативный акт продолжает действовать. Хотя сроки рассмотрения дел в антимонопольном органе не так велики, как в суде, но все равно среднее рассмотрение занимает несколько месяцев. С учетом того, что фактически не отработаны процедуры компенсации вреда хозяйствующим субъектам, пострадавшим вследствие нарушений антимонопольного законодательства, можно констатировать, что наличие подобного «фильтра» полностью не решает проблему ограничивающих конкуренцию регуляций.
С нашей точки зрения, положения антимонопольного законодательства, направленные на недопущение действий государственных органов, в частности, принятия нормативных актов, ограничивающих конкуренцию, нуждаются, во-первых, в некоторой конкретизации и расширении, в частности по вопросу санкций за их неисполнение и компенсации вреда, а во-вторых, в действиях по более активному их применению, в том числе со стороны хозяйствующих субъектов.
2.2. Процедуры принятия нормативных актов, закрепленные законом «О техническом регулировании»
Существенным шагом, направленным на упорядочение государственного регулирования, стало принятие Федерального закона "О техническом регулировании" №184-ФЗ от 27 декабря 2002 г., вступившего в действие с 1 июля 2003 г. Закон содержит множество новаций, которые позволяют радикально изменить систему установления и контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Закон заложил основы не просто "косметического ремонта", а радикальной перестройки системы, которая потенциально может существенно снизить издержки хозяйствующих субъектов и государства, связанные с подтверждением соответствия обязательным требованиям и контролем за соблюдением таких требований.
Следует подробнее остановиться на процедурной стороне установления обязательных требований, подробно прописанной в данном законе[19]. Это первая попытка упорядочить процесс принятия регулирующих решений на уровне закона, которая может быть использована в качестве образца для других сфер экономического регулирования. Более того, заложенный в законе подход во многом соответствует тем мерам по повышению качества регулирования, которые реализовывались в рамках реформ регулирования в разных странах. Поэтому чрезвычайно важно проанализировать как само содержание установленных в законе норм, так и практику его применения.
В соответствии с законом обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг могут устанавливаться только техническими регламентами. Они принимаются только "в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается" (ст.6). При разработке технических регламентов могут использоваться международные или национальные стандарты.
Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.п.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
Технические регламенты принимаются федеральным законом. Они могут также приниматься международными договорами, подлежащими ратификации (ст.10 п.2). В особых случаях возможно принятие технических регламентов указом Президента и Постановлением Правительства. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать в сфере технического регулирования документы только рекомендательного характера.
В законе подробно описан порядок разработки и принятия технических регламентов (ст.9), который является весьма нетипичным для российской нормотворческой практики.
Во-первых, в законе прямо указывается, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Таким образом, разработка системы обязательных требований перестает быть монополией государства. Иными словами правила, определяющие условия создания технических регламентов, допускают конкуренцию на институциональном рынке, что может оказать существенное влияние не только на масштабы деятельности по подготовке технических регламентов, но и на качество законопроектов.
Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента должна быть максимально открытой. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обязан опубликовать уведомление о разработке проекта технического регламента в своем печатном органе и в электронной форме в информационной системе общего пользования (в Интернете). В уведомлении указывается цель разработки регламента, обосновывается необходимость такой разработки, указывается, к каким объектам он применяется, каким образом можно ознакомиться с проектом, данные разработчика. После опубликования уведомления проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления всех заинтересованных лиц. Срок публичного обсуждения проекта технического регламента с момента опубликования уведомления не может быть меньше 2 месяцев. Обязанность предоставления копии проекта технического регламента возлагается на его разработчика. Соответственно, должно публиковаться и уведомление о завершении публичного обсуждения технического регламента, в котором, в частности, перечисляются полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц.
Отдельно оговорено, какие документы должны предоставляться при внесении законопроекта о техническом регламенте в Государственную Думу (проект может вноситься любым субъектом права законодательной инициативы). Это:
По сравнению с общими процедурами существенной новацией является включение в пакет документов последних двух позиций.
Собственно проект технического регламента и весь пакет документов к нему направляется Государственной Думой для получения отзыва в правительство.
Обязательна также публикация проекта закона о техническом регламенте, принятого в первом чтении (и в издании органа по техническому регулированию, и в электронной форме).