Перед вторым чтением обязательна экспертиза законопроекта экспертными комиссиями, в которых на паритетных началах должны быть представлены представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений потребителей и предпринимателей. Порядок создания и деятельности таких комитетов должен быть утвержден Правительством. Заключение экспертных комиссий также должны быть опубликованы.
Из самого факта принятия технических регламентов федеральными законами следует, что они будут опубликованы и окажутся доступными для всех заинтересованных лиц. В этом еще одно выгодное отличие новой системы от существующего порядка установления обязательных требований в ГОСТах, СНиПах и СанПиНах, которые в открытой печати не публиковались и для широкой публики были просто недоступны. Это облегчит соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований, ведь значительная часть их нарушений на сегодня является следствием не умысла, а незнания. Новый закон позволит также избежать достаточно часто встречающихся на сегодняшний день ситуаций, когда в договоре содержится ссылка на ГОСТ, СНиП или другой документ, а одна из сторон не в состоянии ознакомиться с содержанием этого документа. Эта ситуация типична, например, для жилищно-коммунальной сферы. В договоре с потребителем может быть сказано, что качество, например, питьевой воды должно соответствовать ГОСТу, а сами параметры качества не указаны. Ознакомиться с ГОСТом у рядового потребителя возможности практически нет.
Итак, в рамках предложенной процедуры должно обеспечиваться:
Таким образом, предлагаемая схема является безусловным шагом вперед по сравнению со «стандартными» методами разработки и принятия нормативных актов, имеющих существенное воздействие на хозяйствующих субъектов.
В то же время следует отметить ряд практический проблем, связанных с применением указанных процедур. В частности, существует противоречие между общими процедурами законопроектных работ Правительства и специальными процедурами, заложенными в Законе. В принципе, подобная ситуация не является уникальной: в частности, специальные процедуры предусмотрены в России для бюджетного законодательства. Однако для разрешения существующей ныне коллизии представляется целесообразными внесение изменений в Регламенты Правительства и Государственной Думы, которые учитывали бы положения закона «О техническом регулировании» и специфику разработки технических регламентов.
Существующие в России общие процедуры обеспечения качества регулирования, включая механизмы судебного обжалования, «фильтров» в системе законодательной и исполнительной власти, являются важными, но отнюдь недостаточными. В большинстве своем они направлены на обеспечение «юридической чистоты», но не экономической целесообразности регулирования. Главные проблемы связаны с:
Единственный экономический фильтр связан с полномочиями, предоставляемыми законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральному антимонопольному органу в сфере контроля за антиконкурентными последствиями решений и действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако, во-первых, эти механизмы действуют только ex post. Во-вторых, полномочия антимонопольного органа распространяются только на нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов федерации и органами местного самоуправления. Более того, по всем действиям предусмотрена оговорка «если иное не предусмотрено федеральным законодательством». В-третьих, есть серьезные проблемы с правоприменением в этой сфере.
Соответственно приоритетной оказывается задача разработки и внедрения механизмов, направленных на анализ именно экономической эффективности тех или иных регулирующих решений. Подробно рекомендации по внедрению таких механизмов будут изложены в следующей главе.
Первой попыткой комплексного описания именно процедурной стороны принятия нормативных актов, включая механизмы публичного обсуждения их проектов, явился закон «О техническом регулировании». В целом прописанные в нем процедуры выглядят достаточно разумными и могущими обеспечить повышение качества принимаемых законов. Однако при практическом применении данного закона стали понятны проблемы и риски, связанные с введением формализованных процедур, которые следует учитывать при разработке аналогичных механизмов в других сферах. Отметим, что одной из главных проблем является незащищенность описанных процедур. В законе не сказано, что принятие технического регламента, по отношению к которому какие-либо процедурные требования были не соблюдены, не допускается. Не предусмотрено и никаких санкций за нарушение этих процедур. Насколько реально будет оспорить законы о технических регламентах, принятые с нарушением прописанных в законе процедур, например, в Конституционном суде, покажет только время. В целом проблемы реализации реформы технического регулирования связаны как с нормативно-правовым обеспечением реформы технического регулирования (определенные пробелы в тексте самого закона, значительное число отсылочных норм и, соответственно, важность полного соответствия подзаконной базы как букве, так и идеологии закона), так и с отсутствием поддерживающих механизмов (информационно-просветительской кампании, методических материалов и т.п.), что является слабым местом многих глобальных экономических реформ.
3. Направления повышения качества регулирования в России
Изложенное в предыдущих разделах описание процедур, направленных на повышение качества регулирования, используемых в различных странах, а также опыт России, позволяют сформулировать рекомендации по дальнейшему повышению качества регулирования. Под повышением качества регулирования имеется ввиду как ограничение административного давления на бизнес вследствие излишнего регулирования, так и выбор инструментов регулирования, в наибольшей степени отвечающих поставленной цели регулирования.
Совершенствование системы государственного регулирования признается одним из важнейших направлений экономической политики в России. В то же время, с нашей точки зрения, в настоящее время не до конца проработаны не только конкретные действия по повышению качества регулирования, но и концептуальный подход к совершенствованию системы регулирования.
Подобный концептуальный подход должен базироваться на двух элементах:
Кратко суммируем основные выводы, вытекающие из зарубежного опыта.
Построение эффективной системы регулирования должно включать два блока:
- создание эффективной системы принятия решений для введения нового регулирования;
- программу пересмотра уже принятого регулирования на предмет его экономической целесообразности.
В рамках первого блока необходимо:
- установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня (как программных документах правительства, так и законах);
- установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя
- введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);
- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;
- невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;
- санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;
- расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;
- информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);
- развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.
В рамках второго блока необходимым является:
- определение порядка и графика пересмотра действующего регулирования;
- при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).
Все эти подходы являются вполне реализуемыми в России. Анализ российской практики показывает, что из рекомендуемых элементов в России в некоторой степени присутствуют механизмы публичного обсуждения проектов регулирующих решений (для технических регламентов - в формализованном виде, для остальных нормативно-правовых актов – на уровне «доброй воли» разрабатывающих их органов), судебного обжалования нормативно-правовых актов (по основаниям несоответствия нормативно-правовым актам более высокого уровня, включая Конституцию РФ). В некоторой степени анализируются конкурентные последствия принятия тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовые акты «низкого» уровня могут быть отменены на основании нарушения конкурентного законодательства.