Но данные элементы являются явно недостаточными. Оценка экономических последствий введения тех или иных мер государственного регулирования строго обязательна только в части анализа потребности в бюджетных средствах. Полностью отсутствуют процедуры сравнения различных вариантов решения проблемы. В результате эффективность государственного регулирования в целом остается недостаточной.
Эти недостатки системы принятия регулирующих решений в целом могут быть преодолены путем использования методов и подходов, апробированных в мировой практике. Отметим, что при реализации этих подходов возможны как «вариант-минимум» (совершенствование имеющихся процедур, обеспечивающих публичность и транспарентность принятия решений, предварительный анализ качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов), так и «вариант-максимум» (внедрение всех указанных выше механизмов обеспечения качества регулирования в практику нормотворческой деятельности).
Следует иметь ввиду, что избыточность и неэффективность государственного регулирования в России связана не только с формальными нормами (недостатками регламентации нормотворческого процесса), но и с неформальными. Отсутствие понимания того, что государственное вмешательство связано с издержками, которые могут превышать его положительный эффект, стереотип, при котором государственное вмешательство расценивается как единственный способ решения любых экономических проблем, весьма устойчив как среди собственно государственных служащих, так и среди других экономических агентов. Это следует принимать во внимание при формировании «повестки дня» реформы государственного регулирования.
Исходя из изложенных выше концептуальных подходов, представляется целесообразными реализация следующего комплекса мер по совершенствованию системы государственного регулирования.
Нормативная регламентация процедур принятия регулирующих решений.
Одним из важных факторов повышения качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки и принятия мер государственного регулирования.
Попытки разработать законопроект, формализующий требования к процессу разработки и принятия регулирующих решений, предпринимались Минэкономразвития России (законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности»). В целом данный законопроект в значительной степени мог решить задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем были определены: порядок публичного обсуждения проектов нормативных актов; требования к обоснованию проектов нормативных актов (включая вопросы независимой экспертизы регулирующего воздействия); последствия принятия нормативных актов с нарушением процедур (включая вопросы компенсации ущерба от применения такого нормативного правового акта). Иными словами, в законопроекте были учтены основные требования к процессу принятия регулирующих решений, которые широко применяются в мировой практике. На наш взгляд, принятие подобного закона стало бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. К сожалению, с весны 2004 г. работа над этим законопроектом, а также публичные дискуссии вокруг него, фактически прекратились. Соответственно, представляется целесообразным вернуться к разработке подобного законопроекта.
Однако есть основания предполагать, что только принятие подобного закона полностью не решит проблему. Для реального изменения практики принятия регулирующих решений необходимы и другие меры.
А). Исключение возможности «вывести» принятие регулирующих решений из под действия общего закона.
Эта проблема, к сожалению, характерная для российского правоприменения, обсуждалась в предыдущем разделе. В соответствии с мировой практикой, процедуры публичного обсуждения и подготовки Отчета о регулирующем воздействии не применяются в полном объеме, например, к мерам налогового законодательства. Это объяснимо, поскольку предварительные публичные консультации могут способствовать уклонению от налогов. Однако это не означает, что для мер налогового характера вообще не должны применяться процедуры, оценивающие их целесообразность. Другое дело, что процедур может быть несколько иной, но она должна быть. Это особенно важно, поскольку далеко не всегда можно отделить чисто налоговые меры от мер неналоговых, особенно если они тесно взаимосвязаны.
Б). Одновременная разработка подзаконной базы.
Внедрение новых процедур разработки и принятия регулирующих решений на уровне законодательства, как показал опыт закона «О техническом регулировании», будет эффективным только при обеспечении соответствующей подзаконной и методической базы.
Соответственно, как минимум необходимо:
- внесение изменений в регламент Правительства, иные постановления Правительства, регулирующие законотворческий процесс в органах исполнительной власти. Соответствующие изменения, предполагающие включение в комплект документов, предоставляемых вместе с проектом нормативного акта, обязательную оценку последствий регулирующего решения (включая сравнение альтернативных вариантов решения проблемы), лист консультаций и список высказанных замечаний при консультациях и публичном обсуждении, могут быть внесены в данные нормативные акты и без принятия базового закона, хотя в этом случае эффективность предлагаемых мер будет ниже;
- внесение изменений в регламент Государственной Думы;
- внесение изменений в порядок регистрации нормативных правовых актов в Федеральной регистрационной службе (регистрируются только акты, принятые с соблюдением установленных процедур).
В). Одновременная разработка методических рекомендаций.
Новые процедуры принятия регулирующих решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка качественного анализа регулирующего воздействия – задача весьма непростая. Соответственно, чтобы разработка обоснования нормативных правовых актов не превратилось в профанацию, она должна опираться на солидное методическое обеспечение.
Необходимой составной частью методических рекомендаций должны являться примеры анализа конкретных нормативных актов (естественно, российских)[20]. При этом методические рекомендации должны носить именно рекомендательный характер. Все обязательные вещи, например, основные вопросы, которые должны быть отражены в обосновании, должны быть зафиксированы на уровне закона или в худшем случае Постановлений Правительства.
Отдельные методические рекомендации могут быть составлены по вопросам организации и обобщения результатов публичных обсуждений проектов. Подобные рекомендации могут быть подготовлены в том числе на основании опыта проведения публичных обсуждений проектов технических регламентов.
Г). Инфраструктурное обеспечение реформы.
Реализация концептуального изменения подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов требует соответствующего инфраструктурного обеспечения. Оно, как минимум, должно включать:
- обучение и консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов (то есть составление программ обучения, собственно обучение, причем как сотрудников федеральных органов, так и сотрудников органов субъектов федерации и местного самоуправления, выделение специалистов, обязанностью которых будет консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов;
- создание информационной инфраструктуры (соответствующих сайтов) и их поддержание;
- формирование экспертных советов и т.п.
В целом параллельно с разработкой и принятием закона должен разрабатываться подробный план мероприятий, обеспечивающий внедрение новой системы
Д). Составление программы анализа и пересмотра регулирования.
Формирование соответствующего плана анализа и, в случае необходимости, пересмотра нормативной базы должно стать составной частью плана мероприятий по реализации реформы. Целесообразным представляется, чтобы план анализа действующего регулирования формировался не по отдельным нормативно-правовым актам, а по блокам проблем и/или отраслям, поскольку избыточность регулирования зачастую видна только при анализе группы нормативных актов, каждый из которых сам по себе выглядит достаточно разумным. Второе условие анализа – исследование всей «вертикали» нормативных актов по конкретным вопросам, поскольку на уровне законов регуляторные требования могут выглядеть вполне разумными, но при практическом применении, определяемом содержанием нормативных актов более низкого уровня, оказываться неэффективными.
Само формирование плана анализа действующего регулирования должно происходить, прежде всего, на основании предложений, исходящих от субъектов экономической деятельности, поскольку именно им лучше всего видны те сферы, где государственное регулирования может оказаться излишним и подлежать ликвидации либо замене на иные формы регулирования.