СВА (cost-benefit analysis) – анализ выгод и издержек
CEA (cost-effectiveness analysis) – анализ эффективности затрат
Общий анализ воздействия (General Impact Analysis) – оценка различных последствий без использования какой-либо универсальной методики.
1.1. Процедура анализа воздействия регулирования в ЕС
1.1.1. Использование процедур оценки воздействия регулирования на уровне Евросоюза
На уровне Европейского Союза несколько раз отмечалась важность оценки влияния принимаемых регулирующих процедур на экономику и поощрялось внедрение системы RIA (Regulatory Impact Assessment) для принятия регулирующих решений на уровне отдельных стран-членов.
Для актов самой Европейской комиссии в настоящее время составление утверждения о влиянии регулирования является лишь рекомендуемым, но не обязательным. Его возможное составление возложено на отдельные органы, никакого координационного центра, оценивающего качество составленных документов и их соответствие общей политике также пока не существует.
Обязательной является лишь оценка потребности в средствах бюджета ЕС при введении того или иного регулирования.
В то же время для отдельных секторов существуют требования по оценке воздействия регулирования. Так, в соответствии со ст. 130r (3) Договора о Европейском Союзе (Treaty on European Union) ЕС принимает во внимание издержки и результаты действий и отсутствия действий при выработке политике в сфере защиты окружающей среды. Статья определяет необходимость экономической оценки политики в сфере защиты окружающей среды, что предполагает оценку в денежной форме издержек от существования экологических проблем и издержек, связанных с различными методами их решения. При этом многочисленными исследователями признается, что проблема денежного выражения возможных выгод и издержек представляет собой весьма непростую аналитическую и практическую задачу.
Кроме того, в отдельных документах содержатся требования оценки воздействия принимаемых нормативно-правовых актов на торговлю, мелкий и средний бизнес, здоровье населения, гендерное равенство, занятость. Подобный фрагментарный подход затрудняет принятие политических решений и сравнение различных вариантов реализации политики (осуществлении регулирования)
Начиная с 2002 г. в рамках ЕС реализуется подход, направленный на улучшение качества регулирования и использование механизмов комплексной оценки его воздействия. Основные принципы улучшения регулирования изложены в Commission’s Communication on Simplifying and Improving the Regulatory Environment[3]. Этот документ содержит план скоординированных действий на уровне ЕС, направленных на упрощение и улучшение качества регулирования. Это предполагает следующие направления деятельности:
- Улучшение качества проектов нормативно-правовых актов
o определение минимальных требований к проведению консультаций;
o оценка воздействия основных законодательных и политических инициатив;
o расширение набора документов, сопровождающий проекты нормативно-правовых актов (включая оценку воздействия регулирования и результаты публичных консультаций);
o периодический пересмотр регулирования;
- Оценка правоприменительной практики;
- Улучшение координации внутри Еврокомиссии
- Более адекватное использование законодательных инструментов
o Ограничение количества выпускаемых директив;
o Более активное использование со-регулирования;
- Упрощение и сокращение законодательства ЕС
- Повышение качества принимаемых нормативно-правовых актов
- Общее повышение законодательной культуры внутри ЕС.
Рекомендации по комплексной оценке воздействия регулирования содержатся в Commission’s Communication on Impact Assessment[4] и соответствующем Руководстве (Impact Assessment in the Commission: Guidelines).
В соответствии с этими документами под оценкой воздействия (impact assessment) понимается определение основных проблем и целей регулирования, идентификация основных опций достижения цели и анализ преимуществ и недостатков каждой опции. Оговаривается, что оценка воздействия является дополнительным инструментом при принятии политических решений, но не заменяет их. Механизмы оценки воздействия применяются в ЕС начиная с 2003 г. Предполагается, что они будут использоваться на уровне ЕС в полной мере начиная с 2004-2005 гг.
Особо подчеркивается, что оценка воздействия не заменяет, а дополняет анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis), который предполагает оценку эффективности расходования средств бюджета ЕС. Оценка воздействия есть более широкое понятие, применяемое к более широкому кругу документов, в том числе к нормативным актам, не предполагающим расходование бюджетных средств.
Основными целями использования нового механизма являются:
- улучшение качества проектов нормативно-правовых актов;
- тщательный анализ экономических, экологических и социальных последствий принятия регулирующих решений;
- улучшение и упрощение системы регулирования.
Процедура оценки воздействия предполагает две стадии. Сначала готовится предварительная оценка воздействия. Это относительно короткий документ (1-2 страницы), в котором описываются основные проблемы, на решение которых направлен проект нормативно-правового акта, цели проекта, основные регуляторные и нерегуляторные опции и их возможный экономический, экологический и социальный эффект, а также обоснование выбора предлагаемой опции. Документ готовится профильным Директоратом (DG).
На основании документа о предварительной оценке Комиссия принимает решение о необходимости проведения углубленной оценки воздействия (extended impact assessment). Решение о проведении такой оценки принимается в случае, если предлагаемый проект предполагает существенные экономические, экологические или последствия и/или существенно затрагивает интересы каких-либо социальных групп.
Результаты как предварительной, так и углубленной оценки воздействия являются открытыми.
Подготовка предварительной оценки воздействия предполагает следующий формат (см. Врезку 1.1.).
Врезка 1.1. Формат предварительной оценки воздействия
1. Идентификация проблемы
Описание проблемы, на решение которой направлен проект.
Определение негативных экономических, экологических, социальных тенденций, которые следуют из существования данной проблемы.
Описание возможных нестыковок между этими тремя направлениями политики
2. Цель проекта
Определение цели проекта в терминах ожидаемых результатов (воздействия)
3. Политические опции
Какие опции возможно использовать для достижения поставленной цели? Каким образом определены эти опции?
4. Воздействие: позитивное и негативное
Предварительная идентификация позитивного и негативного воздействия выбранных опций в терминах экономических, социальных и экологических последствий. На какие социальные группы, экономические сектора или регионы будет оказано воздействие? Период воздействия (кратко-, средне- или долгосрочный)
5. Дальнейшие действия
Какие шаги уже были предприняты (исследования, консультации и т.п.)? Рекомендуется ли проведение углубленной оценки воздействия? Планируется ли проведение консультаций?
Формат углубленной оценки воздействия жестко не определен – все зависит от предмета исследования. Отчет об углубленной оценке воздействия может включать в себя следующие блоки (врезка 1.2.).
Врезка 1.2. Формат углубленной оценки воздействия
1. На решение какой проблемы направлен проект?
На решение какой проблемы (в экономических, экологических или социальных терминах) направлен проект?
Каковы риски, связанные с текущей ситуацией?
Что произойдет, если никаких действий не будет предпринято?
На какие группы оказывается воздействие?
2. Каковы основные цели проекта?
Каковы основные цели проекта в терминах ожидаемых результатов?
Приняты ли во внимание ранее поставленные цели?
3. Каковы основные политические опции для достижения поставленных целей?
Каков общий подход к достижению цели?
Какие политические инструменты могут быть использованы?
Какие опции были отвергнуты на более ранних стадиях анализа?
4. Какие позитивные и негативные результаты связаны с применением каждой опции?
Каково ожидаемое негативное и позитивное воздействие каждой из опций в терминах экономических, социальных и экологических последствий? Существует ли потенциальный конфликт между экономическим, экологическим и социальным воздействием?
Насколько существенны дополнительные эффекты по сравнению с ситуацией, при которой не принимается каких-либо регуляторных решений? Качественное описание соответствующего воздействия и, если возможно, его количественная оценка.
На какие социальные группы, экономические сектора или регионы будет оказано воздействие?
Период воздействия (кратко-, средне- или долгосрочный)
Каковы результаты, риски и ограничения использования каждой опции?
5. Каким образом мониторить и оценивать результаты применения нормативного акта?
Каким образом будет осуществляться практическое применение нормативно-провового акта?