К декабрю 2003 года, когда была издана вторая редакция Плана, было реформировано более 240 регулирующих процедур. К существующим предложениям также были добавлены новые, в частности касающиеся реформы патентного законодательства, упрощения информационных потоков в системе здравоохранения и т.п.
В качестве проблемы можно выделить постоянное расширение требований по учету дополнительных факторов при подготовке RIA. Так, в соответствии с различными нормативными актами, необходимо оценивать воздействие принимаемых решений на конкуренцию, расовое равенство, экологию, сельские территории, здоровье населения, малый бизнес и т.п. Введение новых факторов в систему подготовки RIA усложняет и удорожает анализ. Собственно, это та же проблема, которую пытаются решить на уровне ЕС.
Следует отметить, что все усложняющаяся система подготовки RIA сопровождается формированием адекватной методологической базы. Подготовлены общие, весьма подробные, методические рекомендации по подготовке RIA[6]. Кроме того, подготовлены отдельные руководства по анализу воздействия на расовое равенство, окружающую среду, здоровье населения.
ПРИМЕР: Оценка воздействия на малый бизнес.
Для оценки потенциального воздействия на малый бизнес предлагается провести специальный тест (a small firms' impact test). Под малым бизнесом понимаются фирмы, численность занятых на которых составляет менее 50 чел., либо годовой оборот составляет менее 4.44 млн. ф.ст., либо валюта баланса составляет менее 3.18 млн. ф.ст.
Для получения оценки того, как предлагаемые опции будут воздействовать на малый бизнес, предлагается непосредственный контакт с представителями этого бизнеса. Он может носить вид письменных запросов, телефонных разговоров, фокус-групп. Если при первоначальных консультациях выяснилось, что воздействие на малый бизнес незначительно, то дальнейшее исследование не проводится. Если есть основания предполагать, что воздействие оказывается существенным, то требуется проведение дополнительных исследований, прежде всего, опросов и фокус-групп.
В RIA, помимо собственно оценки воздействия, включается информация о том, с какими фирмами были проведены консультации (размер, отрасль, местоположение), способ контакта (телефон, email и др.), поставленные вопросы.
В целом, можно сказать, что подход Великобритании представляет безусловный интерес для России. С нашей точки зрения, является весьма разумной и заслуживает самого пристального внимания при разработке соответствующих подходов в России идея ежегодного формирования плана пересмотра нормативных актов. Не менее интересен и британский опыт методического обеспечения процесса подготовки RIA. С ростом количества факторов, подлежащих оценки, соответствующее методическое обеспечение становится жизненно необходимым.
1.1.3 Количественная оценка административного бремени: опыт Нидерландов
Общий подход к анализу воздействия регулирования в Нидерландах соответствует общим тенденциям ЕС. В рамках данного доклада хотелось бы остановиться на одном из аспектов нидерландского опыта, а именно механизмах, направленных на снижение административного бремени, связанного с регулированием, в том числе методиках расчета такого бремени[7].
В качестве одной из задач на правительственном уровне в Нидерландах поставлена задача сокращения административного бремени (administrative burden). Под административным бременем понимаются издержки, которые вынужден нести корпоративный сектор для соответствия требованиям регулирования, связанным со сбором/предоставлением/раскрытием информации. Задача, поставленная правительством, - сокращение административного бремени на 25 % по отношению к состоянию на 31 декабря 2002 г[8]. В целом административное бремя оценивается в 3.6% ВВП. В долгосрочном периоде предполагается, что сокращение административного бремени может обеспечить 1.5% роста ВВП.
Эта стратегия реализуется как через пересмотр уже действующих нормативных требований, так и через анализ последствий предлагаемых к введению нормативно-правовых актов (Regulatory Impact Assessment).
Для действующих требований предполагаются следующие действия, направленные на снижение административного бремени:
- упрощение информационных требований путем устранения несущественных или чрезмерно дорогостоящих;
- более широкое использование современных информационно-коммуникационных технологий;
- улучшение информационного обмена между государственными органами, что позволит не дублировать информацию, запрашиваемую от бизнеса;
- использование менее затратных регуляторных альтернатив.
Для реализации этих действий правительством определен план снижения административного бремени для сфер, находящихся в компетенции различных министерств (в денежном выражении), а также определены конкретные направления такого снижения. Например, в сфере ответственности Министерства финансов, снижение административного бремени предполагается получить за счет упрощения форм отчетности, совершенствование законодательства в области социального страхования, использования электронных форм для заявлений о налоговых возвратах и вычетах и т.п. В сфере ответственности Министерства здравоохранения снижение административного бремени можно получить за счет внедрения автоматизированных систем обмена информацией между страховыми компаниями и медицинскими учреждениями. План носит весьма конкретный характер и содержит в себе механизмы оценки его выполнения.
Для нового законодательства предполагается использование процедуры RIA, которая в целом соответствует используемой в других странах, поэтому мы не будет останавливаться на ней подробнее.
Формирование четкого плана по снижению административного бремени стало возможно в том числе и потому, что была разработана подробная методика оценки издержек бизнеса, связанных с администрированием[9].
Правительство Нидерландов подчеркивает, что более чем 40% административного бремени являются результатом международного, прежде всего европейского, законодательства. Поэтому важной задачей является идентификация источника дополнительных затрат бизнеса.
Для определения издержек бизнеса, связанных с административным бременем, разделяются содержательные требования (content requirements) и информационные требования (information requirements).
ПРИМЕР: Требование, чтобы работники имели хороший обзор со своего рабочего места – это содержательное требование. Требование включение информации об этом в годовой отчет об условиях труда – информационное требование.
Информационные требования и связанные с ними действия могут быть в том числе следующими (Врезка 1.3).
Врезка 1.3. Виды информационных требований
Отчетность/уведомления. Связанные действия: сбор информации, составление отчета, подача отчета в соответствующий орган;
Обращение за получением разрешения. Связанные действия: сбор информации, подготовка заявления, подача заявления, получение разрешения;
Обращение за подтверждением компетентности (лицензирование). Связанные действия: сбор документов, разработка внутренних процедур и документов, необходимых для соответствия требованиям, подготовка заявления, подача заявления, получение подтверждения;
Инспекционные проверки (компетентности персонала, безопасности производства и т.п.)/аудит. Связанные действия: подготовка к инспекции, включая подбор документов; взаимодействие с инспекторами в ходе инспекции; обсуждение результатов; предоставление дополнительной информации; заполнение форм, получение результатов инспекции;
Маркировка в интересах третьей стороны. Связанные действия: сбор информации, разработка маркировки, нанесение маркировки;
Предоставление информации третьей стороне. Связанные действия: сбор информации, подготовка документов, предоставление информации по запросу третьей стороны;
Работа с жалобами. Связанные действия: разработка процедуры работы с жалобами, публикация информации о процедуре, создание комиссии по жалобам, работа комиссии (3 человека);
Регистрация. Связанные действия: сбор информации, регистрация, получение выписки из регистра.
Для количественной оценки административного бремени используется т.н. модель стандартных издержек (standard cost model, SCM). В соответствии с этой моделью административное бремя рассчитывается следующим образом.
Чтобы оценить издержки, связанные с отдельным нормативным актом, выделяются все информационные требования, содержащиеся в данном акте. Затем для каждого требования выделяются связанные с ним действия (см. врезку 1.3). Для каждого действия рассчитываются связанные с ним издержки. Для получения оценки административного бремени, связанного с каждым информационным требованием, суммируются издержки каждого действия. Если действие повторяется несколько раз, соответствующие издержки также учитываются несколько раз.
Структура SCM выглядит следующим образом:
Административное бремя (АБ) акта = ∑ издержек по каждому информационному требованию
Издержки по информационному требованию = ∑ издержек по каждому действию
Издержки по действию = P * Q
Где Р – издержки действия, Q – частота повторения действия.
Издержки осуществления действия определяются следующим образом:
P = тариф * время