RIS готовится до принятия правительством или регулирующим органом политического решения о введении регулирования.
RIS в обязательном порядке содержит:
- описание проблемы, наличие которой требует действий;
- описание цели;
- опции (регуляторные и нерегуляторные), которые могут быть использованы для достижения поставленной цели;
- оценка издержек и выгод для потребителей, бизнеса и общества в целом каждой опции;
- утверждение о консультациях (с кем консультировались авторы RIS в процессе его подготовки);
- рекомендуемая опция;
- стратегия применения и последующей оценки эффективности рекомендуемой опции.
Фактически при подготовке RIS разработчик проекта нормативного акта должен последовательно ответить на перечень вопросов. Мы подробно рассмотрим все указанные пункты, особо останавливаясь на вопросах, которые могут вызвать максимальные сложности при практической подготовке подобных документов. Сразу следует отметить, что, несмотря на развитую инфраструктуру, позволяющую качественно готовить подобные документы (подробные методические материалы, наличие специальных консультантов в государственных органах, обучение специалистов), даже в Австралии отнюдь не все RIS являются достаточно подробными и признаются удовлетворительными.
Описание проблемы
Пункт 1. В чем суть проблемы?
Пункт 2. Почему необходимо государственное вмешательство для ее решения?
Для определения путей решения проблемы она, в первую очередь, должна быть правильно идентифицирована. Совершенно справедливо отмечается, что «неточное понимание проблемы может привести к принятию неправильного решения»[18]. Если суть проблемы выявлена нечетко, принятые меры могут привести к излишней зарегулированности или к тому, что, несмотря на все усилия, проблема останется неразрешенной.
Эта часть должна содержать подробное изложение сути проблемы, а также степени ее воздействия (большое, среднее, малое или незначительное) на состояние дел в том или ином секторе (см. врезку 1.4). Если проблема оказывает незначительное или малое воздействие, введение какого-либо регулирования в большинстве случаев нецелесообразно. Если же влияние велико, подготовка Отчета о воздействии регулирования (RIS) поможет определить необходимость и оптимальный способ государственного вмешательства.
| Врезка 1.4. Идентификация проблемы и связанных с ней рисков ШАГ 1 – Идентификация проблемы Ясно определить суть проблемы, например: - отсутствие конкуренции; - угроза здоровью или безопасности людей; - ущерб окружающей среде; - неприемлемое поведение участников индустрии / несправедливая торговая практика; - недостаточная или вводящая в заблуждение информация о рынке, или - запретительные трансакционные издержки для потребителей. Есть ли в существующей системе регулирования данного сектора недостатки/недоработки, устранение которых может решить данную проблему? Носит ли проблема государственный или сугубо частный характер? ШАГ 2 – Оценка рисков Какова вероятность проявления проблемы? Насколько широкий характер она носит – местный, региональный, общегосударственный, международный? Является ли такой риск постоянным? ШАГ 3 – Оценка последствий политики невмешательства. Перечислить последствия невмешательства. Можно ли ожидать, что действие рыночных сил вместе с применением уже существующего законодательства способно исправить эту проблему? Если нет, почему? Как введение регулирования может исправить ситуацию? |
При идентификации проблемы следует иметь в виду как объективные факты, так и степень ее субъективного восприятия различными участниками.
Под риском в данном случае понимается не перечень существующих опасностей, а скорее вероятность их реализации, причинение ущерба. Анализ риска, таким образом, подразумевает определение:
Необходимость в подробном анализе рисков существует по следующим причинам:
Существующие риски могут рассматриваться с нескольких точек зрения. Можно разделить общественный и индивидуальный риски. Первый является усредненным значением индивидуальных рисков и измеряет существующий риск для всего общества или большой группы людей. Величина индивидуального риска варьируется от человека к человеку.
Добровольный риск следует отличать от неизбежного. Речь идет о добровольном риске, если человек имеет право выбора (предпринимать рискованные действия или избежать их) и полностью осознает все последствия своего решения (например, при занятиях экстремальным спортом или злоупотреблении алкоголем). Неизбежный же риск имеет место тогда, когда у человека нет выбора и/или информации о его последствиях.
В анализе необходимо разграничить действительные риски от воспринимаемых таковыми. Субъективное восприятие рисков является ненадежным указателем на действительные риски: оно может преувеличивать или преуменьшать вероятность реализации риска или причиняемый им ущерб.
Должно быть представлено описание реального наихудшего сценария, который возможен в случае невмешательства. Именно на стадии определения проблемы должен начаться процесс проведения консультаций с различными заинтересованными сторонами.
Если введение государственного регулирования сопряжено с затратами, орган, предлагающий такие меры, должен представить обоснование необходимости государственного вмешательства для решения проблемы.
Необходимость вмешательства в свободное функционирование рынка признается в двух случаях: существования провалов (изъянов) рынка и наличие конкретной социальной цели.
Под провалами рынка понимается:
Однако само по себе наличие провалов рынка или значимых социальных целей не означает, что то или иное вмешательство в функционирование рынка будет реализовано. Для этого необходимо доказать, что:
Постановка цели
Пункт 1. Какие цели преследует вмешательство государства?
На этом шаге необходимо определить, какие цели преследует государство по отношению к данной проблеме и какие результаты надеется получить при ее решении. Типичной ошибкой в данном случае является подмена желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения.
Пример. Целью государственной политики здравоохранения может быть, например, снижение вреда здоровью граждан от табакокурения. Данная цель отличается от средства – «запретить курение в общественных местах», которое является лишь одним из нескольких способов ее достижения.
Цель не должна подразумевать под собой готовое решение, а скорее, должна способствовать оценке нескольких вариантов ее достижения. Она должна формулироваться максимально четко и по возможности разделяться на первичные и вторичные цели.
Необходимо четко описать случаи, когда достижение указанной цели находится в зависимости от каких-либо внешних ограничений (например, возможно лишь в определенный интервал времени).
Пункт 2. Существует ли уже какое-либо регулирование в данной сфере? Кто этим занимается? Если существующее регулирование неэффективно, то почему?
Необходимо описать характеристики уже существующего государственного регулирования, функции соответствующего регулирующего органа и направление политики правительства по данному вопросу. Также необходимо провести анализ существующего законодательства и регулирования с точки зрения возможности его использования для решения существующей проблемы. При этом отдельно исследуется собственно нормативная база, а отдельно - вопросы ее применения. Если нормативная база сама по себе адекватна, но есть проблемы в ее применении, то предлагаются меры по совершенствованию правоприменения (в частности, прямое предписание тому или иному регулирующему органу следить за применением данной законодательной нормы).
Возможные варианты достижения поставленной цели
В каждом случае, когда доказана необходимость вмешательства в свободное функционирование рынка, сначала рассматривается возможность реализации наиболее мягкой опции – саморегулирования, затем квази-регулирования и со-регулирования, и лишь в самом крайнем случае прямого государственного регулирования. В рамках каждой из форм регулирования рассматривается возможность применения различных альтернативных инструментов.