3) органы федеральной исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие, в пределах своей компетенции, правовое регулирование и государственное управление деятельностью субъектов второй категории, контроль за соблюдением ими законодательных и иных нормативных правовых актов в области охраны здоровья граждан, привлечение к юридической ответственности, а также защиту жизни и здоровья граждан в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» к органам, осуществляющим указанные функции относит Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, а также органы государственной и муниципальной системы здравоохранения. При этом, в соответствии со ст. 9 Основ, на Президента Российской Федерации возлагается руководство реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан. На Правительство Российской Федерации возлагается осуществление такой политики, разработка, утверждение и финансирование федеральных программ по развитию здравоохранения; координация деятельности федеральных государственных органов, а также предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности.
Непосредственное осуществление мероприятий по охране здоровья граждан[18], как следует из смысла ст. ст. 12, 13 Основ, возлагается на федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов исполнительной власти Российской Федерации в области здравоохранения.
Необходимо отметить, что, в соответствии со ст. 12 Основ и п. 1 Постановления Правительства РФ от 14 октября 1996 г. N 1217 «Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации» (с изменениями от 29 октября 1997 г., 8 мая, 22 августа 1998 г., 5 апреля 1999 г.),[19] к числу федеральных органов исполнительной власти, непосредственно решающих задачу охраны здоровья относится только Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав РФ) с его структурными подразделениями и территориальными органами.
С данным утверждением можно согласиться в том смысле, что Минздрав РФ выполняет одну из важнейших государственных функций по охране здоровья граждан, разрабатывая и утверждая федеральные санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, осуществляя государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Однако, необходимо признать, что охрана здоровья граждан обеспечивается и другими федеральными органами исполнительной власти. Так, задача охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности населения обеспечивается деятельностью Минприроды РФ, Росгидромета России; реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, - МЧС РФ; обеспечение радиационной безопасности – Минатом РФ; обеспечение сохранения здоровья работников – Федеральная инспекция труда; обеспечение промышленной безопасности – Госгортехнадзор России, Энергонадзор России).
Как следует из сказанного, основным методом правового регулирования рассматриваемой категории правоотношений является установление запретов и обязательных предписаний для лиц, чья деятельность содержит или может содержать в себе факторы, влияющие на организм человека, т.е. методы, присущие административному праву.
Таким образом, можно отметить, что в сфере обеспечения здоровья граждан имеются в наличии две категории правоотношений, отличающиеся друг от друга методами правового регулирования и способом достижения поставленной цели. Учитывая это обстоятельство, представляется вполне уместным закрепление указанных различий при определении субъективных прав граждан в рассматриваемой области, в том числе и терминологически.
Так, под правом граждан на охрану здоровья следовало бы понимать право на обеспечение их потребности в безопасных для здоровья условиях жизнедеятельности. Право граждан на медицинскую помощь можно определить как право граждан на диагностическую, лечебно-профилактическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, оказываемую в случае их заболевания.
Между тем, нельзя не признать, что указанные субъективные права граждан при наличии существенных различий, содержат в себе много общего: во-первых, конечным социальным результатом реализации этих прав является обеспечение активной долголетней жизни граждан; во-вторых, достижение общей для рассматриваемых субъективных прав цели подчас невозможно без комплексного осуществления как права граждан на охрану здоровья (в узком смысле), так и права на медицинскую помощь.
Право граждан на охрану здоровья может быть представлено в виде более конкретных правомочий, различающихся в зависимости от источника опасных для здоровья человека факторов: право на санитарно-эпидемиологическое благополучие, право на благоприятную окружающую природную среду, право на радиационную безопасность и т.п.
Так, охрана здоровья, в буквальном смысле, может быть представлена как обеспечение его безопасности, целостности.[20] В случае же заболевания человека возникает необходимость лечения, по сути являющегося не сохранением, а не восстановлением здоровья.
Сказанное представляется актуальным постольку, поскольку Конституция Российской Федерации (принятая позднее упомянутых Основ) в ст. 41 изменила традиционную трактовку, признав право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Таким образом, охрана здоровья – это особого рода деятельность, с присущими ей общими и специфическими чертами.
Под деятельностью принято понимать специфическую человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой - целесообразное изменение и преобразование мира на основе освоения и развития наличных форм культуры[21]. Поэтому, говоря об охране здоровья как деятельности, необходимо выявить ее цели, субъект и объект, а также способы достижения поставленных целей.
Представляется, что целью деятельности по охране здоровья необходимо признавать обеспечение определенного качественное состояние человека. С учетом сделанных ранее замечаний можно отметить, что высшей целью охраны здоровья является состояние полного физического и психического благополучия организма человека, его активная долголетняя жизнь.
Однако, учитывая, что такая цель по объективным причинам (всегда ограниченные материальные ресурсы и возможности науки) не может быть достигнута только путем прямого медицинского вмешательства в случае заболевания человека, в качестве приоритетного выбрано профилактическое направление, которое позволяет применением сравнительно меньшего объема ресурсов достигнуть гораздо больших результатов на пути к поставленной цели. Иными словами, непосредственной целью охраны здоровья граждан является предупреждение вредного воздействия на их организм различных факторов жизнедеятельности.
Очевидно, что деятельность по сохранению здоровья должна включать в себя воздействие на все существующие факторы, влияющие на здоровье человека. Эти факторы условно можно разделить на две группы: имеющие источником внешний мир (окружающую человека среду) и самого человека.
К факторам, имеющим источником внешний мир, относится большой круг опасностей различного характера, способных нанести вред здоровью человека: социального, физического, химического, биологического и др. К факторам, имеющим источником самого человека относятся, прежде всего, его образ жизни последнего, его представления о собственной роли в сохранении и укреплении своего здоровья.
Таким образом, объектом деятельности по охране здоровья граждан выступает как человек, так и среда его жизнедеятельности.
Субъектом охраны здоровья является общество в лице государства, его органов, а также иные юридические и физические лица, чья деятельность способна оказывать вредное (опасное) воздействие на здоровье населения.
Учитывая многообразие факторов, влияющих на здоровье человека, общество, для достижения указанной цели должно использовать все имеющиеся у него средства: правовые, социально-экономические (включая научные и культурные), медицинские (санитарно-гигиенические и противоэпидемические).
Социально-экономические меры состоят, с одной стороны - в создании экономических предпосылок к ограничению деятельности юридических и физических лиц, способной оказывать вредное (опасное) воздействие на организм человека, а с другой - в принятии мер органами исполнительной власти по защите жизни и здоровья населения в случаях аварий, катастроф природного и техногенного характера.
Правовые меры состоят в установлении государством обязательных для всех лиц предписаний, которые направлены на предупреждение и снижение заболеваемости и смертности, обеспечение здоровья людей, высокого уровня их трудоспособности, увеличения продолжительности жизни, а также юридической ответственности за осуществление деятельности, негативно воздействующей на здоровье населения.
Таким образом, охрана здоровья граждан в узком смысле - это деятельность всех лиц по обеспечению таких условий жизнедеятельности граждан, при которых исключается вредное (опасное) воздействие на их организм различных факторов внешней среды.
В сфере права здоровье признается нематериальным благом, принадлежащим гражданину от рождения, а также личными неимущественным субъективным правом (ст. 150 ГК РФ). Данное право, имея своим источником саму человеческую жизнь, относится к категории естественных прав. Более того, будучи неотделимым от человеческой сущности, это право признается неотъемлемым и непередаваемым.[22]