Бэа фонд “Бюро экономического анализа” (стр. 2 из 10)
3) осуществление контроля за соблюдением правил организации;
4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами;
Необходимо также выделить две дополнительные функции организации саморегулирования:
6) рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);
7) внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.
Функции 1)-5) являются функциями контролера (регулятора). Отсутствие какой-либо из указанных пяти функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования.
Отдельного внимания заслуживают функции 6) и 7). Достаточно часто эти функции рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования по сравнению с другими формами объединения бизнеса (см., например, [NCC, 2000]). Однако, если рассматривать управление поведением контролера как ключевую черту саморегулирования, то взаимоотношения с аутсайдерами не являются обязательным элементом этой схемы. Выполнение этих функций носит производный характер и, вообще говоря, они могут отсутствовать в институте саморегулирования. В то же время они, как правило, присутствуют в действующих организациях саморегулирования. Этому есть несколько причин:
- рассмотрение жалоб аутсайдеров позволяет экономить на издержках осуществления мониторинга за деятельностью членов организации саморегулирования;
- принуждение к выполнению требований аутсайдеров, в частности, к выплате компенсаций в случае нарушения правил саморегулирования, может являться разновидностью санкций за нарушение правил;
- внесудебное разрешение споров может являться клубным благом для членов организации саморегулирования, если альтернативные издержки разрешения споров больше;
- рассмотрение жалоб и разрешение споров может являться общественным благом, «платой» обществу за возможность существования института саморегулирования, доказательством общественной полезности этого института.
Остановимся поподробнее на последней причине. По своей экономической природе организация саморегулирования должна, прежде всего, отвечать интересам собственных членов в рамках заданных внешних ограничений. Таким внешним ограничением может быть требование к обеспечению более высокого уровня общественного благосостояния по сравнению с другими институциональными альтернативами (рыночным механизмом и государственным регулированием). Индикатором этого может служить реализация функции рассмотрения жалоб аутсайдеров и внесудебного разрешения споров. Наличие таких систем является для общества сигналом того, что институт саморегулирования направлен не только на обеспечение интересов его участников, но и на обеспечение общественного интереса. Именно поэтому требование к наличию систем разрешения споров с аутсайдерами присутствует фактически во всех нормативных актах и других документах, определяющих требования к системам саморегулирования. Таким образом, мы можем говорить о том, что система саморегулирования, приемлемая с общественной точки зрения, должна включать в себя все 7 описанных выше функций.
1.3. Спектр и масштаб саморегулирования
Схемы саморегулирования разнообразны, что, в частности, и затрудняет выработку единого определения этого явления. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования по отношению к государству, по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров.
По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются и защищаются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих в той или иной форме участие государственных органов. Сразу оговоримся, что саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством (легитимность). Но это могут быть либо общие правила, регулирующие, например, регистрацию объединений бизнеса, договорные отношения, конкуренцию и т.п., либо специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов), либо общие правила, регулирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования. Соответственно правила саморегулирования могут дополнять, расширять или ужесточать правила государственного регулирования.
На рис. 2. приведен спектр действующих схем саморегулирования, отличающихся по разным параметрам. В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). В России примером добровольного саморегулирования может служить саморегулирования на рынке риэлторских услуг, осуществляемое Российской гильдией риэлторов и ее региональными отделениями, саморегулирование на рынке прямых продаж в рамках Российской ассоциации прямых продаж и т.п. К добровольному саморегулированию можно также отнести различные системы добровольной сертификации.
Рисунок 2. Спектр саморегулирования
Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся.
В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегулирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоблюдения правил санкции к нарушителю могут применяться как организацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. В России максимально жесткая форма реализована в нотариальной сфере: в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11.02.93 все частные нотариусы обязаны быть членами региональных нотариальных палат. Чуть менее жесткая схема существовала до ноября 2000 г. на российском рынке ценных бумаг: в соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг» от 22.04.96 профессиональные участники рынка должны были являться членами организации саморегулирования. Но подобных организаций, получивших лицензию ФКЦБ как организации саморегулирования, было сначала две (НАУФОР и ПАРТАД), а затем к ним добавилась Национальная фондовая ассоциаций (НФА). С ноября 2000 г. обязательность членства в организациях саморегулирования для профессиональных участников рынка ценных бумаг была отменена.
Возможны и более мягкие формы делегирования полномочий, не предполагающие обязательности членства участников рынка в организациях саморегулирования, но предоставляющая подобным организациям и их членам преимущества по сравнению с другими участниками рынка. Подобная схема заложена в России в Законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Закон предполагает возможность применения к членам организаций саморегулирования упрощенного режима государственного контроля (надзора). Можно спорить о том, насколько такая норма является рабочей (перевешивают ли выгоды от упрощения режима государственного контроля издержки и риски, связанные с субсидиарной ответственностью), но принцип законодательных преимуществ присутствует здесь в явной форме. К данной норме российского законодательства мы вернемся ниже.
Говоря о саморегулировании, необходимо отделить это понятие от со-регулирования, то есть совместного участия в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций и т.п. – так называемых stakeholders).
Если саморегулирование – это регулирование деятельности бизнеса самим бизнесом, то со-регулирование – это регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями (потребительскими организациями, профсоюзами и т.п.). То есть в рамках систем со-регулирования контроль за контролером осуществляют не только непосредственные объекты контроля, что, как будет показано в последующих главах, радикально меняет баланс издержек и выгод для разных участников рынка и условия устойчивости организаций. Между «чистым» саморегулированием и со-регулированием, предполагающим паритетный учет интересов разных групп, существует ряд переходных ступеней, предполагающих: согласование правил саморегулирования с аутсайдерами; участие аутсайдеров в отдельных структурах организаций саморегулирования (например, в системах мониторинга или внесудебного разрешения споров); участие аутсайдеров в управляющих органах организаций саморегулирования.
Важным вопросом является принцип объединения бизнеса в рамках организаций саморегулирования. Как правило, саморегулирование рассматривается как вариант отраслевого регулирования. Соглашаясь с тем, что значительная часть организаций саморегулирования носит отраслевой характер, то есть объединяет экономических агентов, производящих схожие товары или услуги, сама природа саморегулирования не предполагает именно отраслевой принцип объединения.