- на уровне подзаконных актов возможно существенное искажение идеологии реформ;
Для решения этих специфических проблем нормотворчества и правоприменения можно предложить следующий концептуальный подход.
Глобальные экономические реформы следует рассматривать не просто как сумму неких нормативных актов (изменений в действующие нормативные акты), а как институциональный проект, то есть действия по «вживлению» в действующую экономическую систему определенных правил поведения и механизмов, их поддерживающих. Таким образом, при разработке институционального проекта необходимо не просто создать идеальную модель нового состояния, но и определить пути перехода к этому состоянию, систему стимулов для экономических агентов «играть по новым правилам».
Если перевести этот подход на язык конкретных действий, то при разработке социально-экономических реформ следует, как минимум, обеспечить:
Одним из важных факторов повышения качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки и принятия мер государственного регулирования.
На решение этой задачи направлен, в частности, законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», подготовленный Минэкономразвития России. В целом данный законопроект в значительной степени решает задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем определены: порядок публичного обсуждения проектов нормативных актов, обоснование проектов нормативных актов, независимой экспертизы регулирующего воздействия, последствия принятия нормативных актов с нарушением процедур (включая вопросы компенсации ущерба от применения такого нормативного правового акта). Иными словами, в нем учтены все те требования к процессу принятия регулирующих решений, которые обозначены в рекомендациях OECD. На наш взгляд, принятие подобного закона стало бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. Одновременно с принятием соответствующего закона необходимо внести изменения в документы, определяющие процедуры принятия решений и порядок разработки проектов нормативных актов (регламент Государственной Думы РФ, регламент Правительства РФ, иные постановления Правительства, регулирующие законотворческий процесс в органах исполнительной власти). Соответствующие изменения должны предполагать включение в комплект документов, предоставляемых вместе с проектом нормативного акта, обязательную оценку последствий регулирующего решения (включая сравнение альтернативных вариантов решения проблемы), лист консультаций и список высказанных замечаний при консультациях и публичном обсуждении. Требуется также внесение изменений в порядок регистрации нормативных правовых актов в Федеральной регистрационной службе (регистрируются только акты, принятые с соблюдением установленных процедур).
Новые процедуры принятия регулирующих решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка качественного анализа регулирующего воздействия – задача весьма непростая. Соответственно, чтобы разработка обоснования нормативных правовых актов не превратилось в профанацию, она должна опираться на солидное методическое обеспечение.
С нашей точки зрения, основой для подобных методик могут стать австралийские материалы, подробно описанные в [БЭА, 2003, 2004]. Естественно, требуется их адаптация с учетом российского законодательства. При этом методические рекомендации должны носить именно рекомендательный характер. Все обязательные вещи, например, основные вопросы, которые должны быть отражены в обосновании, должны быть зафиксированы на уровне закона или, в худшем случае, постановлений Правительства.
Отдельные методические рекомендации могут быть составлены по вопросам организации и обобщения результатов публичных обсуждений проектов. Подобные рекомендации могут быть подготовлены в том числе на основании опыта проведения публичных обсуждений проектов технических регламентов.
Реализация концептуального изменения подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов требует соответствующего инфраструктурного обеспечения. Оно, как минимум, должно включать:
· обучение и консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов (то есть составление программ обучения, собственно обучение, причем как сотрудников федеральных органов, так и сотрудников органов субъектов федерации и местного самоуправления, выделение специалистов, обязанностью которых будет консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов;
· создание информационной инфраструктуры (соответствующих сайтов) и их поддержание;
· формирование экспертных советов и т.п.
Отдельной задачей является формирование порядка отказа от государственного регулирования определенных сфер. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. В связи с этим целесообразным является разработка технологий поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе ясных индикаторов – например, повышении конкуренции в определенных сферах, появлении организаций саморегулирования, отвечающих определенным критериям и т.п. Иными словами, на уровне нормативных актов или программных документов Правительства (что менее предпочтительно) закрепляется намерение государства отменить те или иные меры в определенный срок при условии достижения определенных индикаторов. Незадолго до достижения указанного срока проводится анализ регулирующего воздействия, который, в частности, определяет, достигнуты ли планируемые значения показателей. Если достигнуты, то государственное регулирование автоматически отменяется. Если нет, решение о его отмене/сохранении/ продлении переходного периода принимается по общей процедуре.
3.2. Рекомендации по развитию саморегулирования в России
Как уже неоднократно отмечалось, развитие саморегулирования является важной составной частью политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику в России.
В то же время сложившаяся практика, в том числе институционализация административных барьеров (см. [Аузан, Крючкова (ред.), 2002]) создает риски, что применение схем саморегулирования может привести к потерям общественного благосостояния даже большим, чем в случае государственного регулирования.
Исходя из этих предпосылок целесообразными представляются следующие шаги.
А. Создание стимулов для развития добровольного саморегулирования.
Добровольное саморегулирование является, с нашей точки зрения, предпочтительной формой саморегулирования. В рамках этой формы меньше риски негативного воздействия на конкуренцию, в том числе создания входных барьеров.
Стимулами к развитию добровольного саморегулирования в России могут стать меры, заложенные в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», при их определенной корректировке. В частности, необходимо:
· расширить список возможных гарантий соблюдения интересов третьих лиц – ввести, помимо субсидиарной ответственности возможность обеспечения таких интересов путем страхования профессиональной ответственности, создания страховых или гарантийных фондов;
· четко определить, какие виды контроля упрощаются при создании организаций саморегулирования (например. лицензионный контроль, контроль за соблюдением требований технических регламентов, контроль со стороны Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для хозяйствующих субъектов, работающих на потребительском рынке и т.п.);
· отказаться от согласования создания ассоциаций юридических лиц в антимонопольном органе (для этого требуется внесение поправок в законодательство о конкуренции);
· предусмотреть возможность относить членские взносы в организации саморегулирования (возможно, в определенных пределах) на себестоимость (требуется внесение поправок в налоговое законодательство).
Б. Нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования.
В течение нескольких лет активно обсуждается необходимость принятия специального законодательства о саморегулировании. Законопроект «О саморегулируемых организациях» даже прошел первое чтение в Государственной Думе. С нашей точки зрения, подобный закон не только не нужен, но и вреден, как минимум, по следующим причинам: