В переходных экономиках принималось множество неудачных инвестиционных решений. Проблема, с которой столкнулись эти страны при данном основном капитале, в краткосрочной перспективе заключалась не в том, хотели ли они иметь другой основной капитал. Вопрос формулировался иначе: как при данном основном капитале наилучшим образом занять работников? Конечно, даже в краткосрочной перспективе некоторое перераспределение трудовых ресурсов было целесообразным. Одни фирмы должны были нанимать работников, другие - увольнять; это присуще любой динамичной экономике. Однако нереально, что все фирмы имели бы излишнюю рабочую силу, кроме случаев, когда в то же самое время могут существовать и создаваться новые фирмы, способные нанять оставшихся без работы.
Не было оснований полагать, что унаследованная финансовая структура фирм в переходной экономике в начале процесса трансформации обладала каким-либо внутренним "достоинством" просто потому, что при социалистическом режиме финансы играли совершенно иную роль. Банки не занимались отбором претендентов на получение ссуд и их мониторингом. Завышенное отношение долга к собственному капиталу, свидетельствующее о невозможности выполнения фирмой своих обязательств, таким образом, не обладало никакой информативной ценностью. Оно не было даже сигналом о некомпетентности главного финансового директора фирмы.
К тому же в условиях системного банкротства распродажа активов не имеет большого смысла: кто их купит? И даже если какая-то фирма могла бы более эффективно использовать актив при крайне несовершенном рынке капитала - отсутствии доступа к капиталу, она может столкнуться с невозможностью получения средств для приобретения этого актива. Таким образом, перераспределение активов при наличии системной проблемы - дело куда более трудное, чем в случае изолированной слабой фирмы.
Реструктуризация через децентрализацию, реконституирование и рекомбинирование
Одна важная форма реструктуризации, к сожалению, за немногими исключениями оказалась обойденной вниманием. Это - реструктуризация с целью децентрализации процесса принятия решений. Рассмотрим централизованную организацию, которая сталкивается с последовательными неудачами в решении своих задач (правительственную организацию или предприятие). "Железный закон олигархии"20 сыграл свою роль и организация стала централизованной, окостенелой и стагнирующей. Те, кто обладает в ней властью, стремятся поддерживать ее структуру, чтобы сохранить свою власть и привилегии.
В ходе децентрализации более мелкие подразделения компании получают некоторую независимость, риски диверсифицируются, так как плохое решение одного подразделения не влечет за собой необходимости принимать такое же решение для других подразделений. Децентрализация означает вертикальную и/или горизонтальную дезинтеграцию крупной фирмы на отдельные полуавтономные группы (команды), или центры прибыли в пределах федеральной структуры21 или, возможно, ее дробление на более независимые единицы бизнеса (например, "отпочковавшиеся" отделения, которые могут быть в союзе с материнской фирмой или в ее частичном владении). Децентрализация способствует усилению стимулов (увязывая действия отдельных лиц или более мелких подразделений с вознаграждениями) и повышению ответственности, а также ужесточению бюджетных ограничений, исключая перекрестные субсидии, которые часто существуют в крупных организациях.
Децентрализованным организационным единицам понадобятся новые менеджеры. Передача прав и ответственности - труднейшая часть процесса, так как центральное руководство уступает немалую долю своей власти децентрализованным или отпочковавшимся организационным единицам, которые будут находиться под управлением более молодых менеджеров среднего звена. Однако в этом - ключ к успеху. Реструктуризация ради рыночной экономики влечет за собой резкий уход от стратегии сохранения или укрупнения больших структур, которые могли бы удачнее лоббировать выделение дотаций. Вместо лозунга "вместе мы сильны, порознь - слабы" может быть такой: "централизованные - в министерство, децентрализованные - на рынок".
Конечно, давление на центр с целью заставить его передать часть своих прав децентрализованным организационным единицам для того, чтобы начать процесс реконституирования компании, должно исходить прежде всего от конституирующих заинтересованных лиц - тех, кто проиграет, если организация не будет удачно реструктурирована. Их участие и вовлеченность в процесс принятия решений о реструктуризации будут способствовать лучшему выполнению ее планов.
20 См.: Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical
Tendencies of Modem Democracy. New York, Collier, 1962.
21 См. например: Balancing Corporate Power: A New Federalist Paper. In: Handy
Ch. Beyond Certainty. Boston, Harvard Business School Press, 1996.
Принципиально важно, что признанные провалы централизованного планирования, обусловленные по крайней мере отчасти неспособностью центральных плановых органов собирать и распространять нужную информацию, присущи любой крупной организации. Если мы станем называть организацию "фирмой", это само по себе еще не создает стимулы для ее конституирующих подразделений передавать информацию центру и не наделяет фирму возможностями обрабатывать эту информацию так же, как не обеспечивает четкого механизма передачи указаний центральных штаб-квартир их конституирующим подразделениям и не содействует обратной реакции на них.
После децентрализации новые организационные единицы могут экспериментировать, проводя зондаж своего внешнего окружения, испытывая свои способности и накапливая местные знания. Связь между экспериментом и ответной реакцией при децентрализации будет значительно теснее. Поэтому процесс обучения может существенно ускориться. Подлинная децентрализация предприятия означает, что его организационные единицы получают право закупать материалы и продавать продукцию за пределами фирмы, в то время как прежде они фактически были привязаны к монопольному поставщику или покупателю в рамках фирмы. Это также означает, что новые организационные единицы должны нести бремя своих неудач и вместе с тем могут пожинать плоды своих успехов. Такие конкретные возможности высветят их уязвимые места и будут стимулировать процессы обучения и обновления. Следовательно, децентрализацию можно рассматривать как механизм общественного обучения для содействия рекомбинированию и реструктуризации. Поэтому "горизонтальные" дискуссии между организационными единицами можно рассматривать не только как "обмен передовым опытом", но и как элемент "конституционного" процесса восстановления организационных связей "снизу вверх", то есть воссоздания социального капитала.
Часть II. Ошибочное понимание процесса реформ
В начале 90-х годов широко обсуждались проблемы темпов реформ и их последовательности в переходных экономиках. В обоих случаях для обоснования альтернативных стратегий использовались политические и экономические соображения. Выше я показал ограниченность неоклассической модели. Только в последние пятнадцать лет были осознаны ее пробелы, но, к сожалению, не теми, кто проводил реформы. Традиционная экономическая теория еще меньше способна объяснить динамику перехода, чем состояние равновесия. Однако именно проблемы динамики занимали центральное место в спорах относительно определения темпов реформ и их последовательности.
Последовательность и темпы реформ
Часто реформаторам давалась поверхностная рекомендация, что "все важно" и "все нужно делать сразу". Однако реально всегда существует выбор при данных ограничениях на время, которым располагает правительство, на приоритеты и ресурсы. Один из подходов заключался в том, чтобы начинать с "низко висящих плодов" - "легких кусков" для "запуска" реформ, прежде чем приняться за "более трудные куски". Хотя возможны и другие подходы, правительства в любом случае склонны сначала браться за "легкие куски". Этот подход получил широкое распространение.
Особый контекст, в котором я буду рассматривать проблему определения последовательности реформ, - приватизация. Существовали три различные ее стратегии: (а) проводить приватизацию по возможности быстро; важнее то, что она осуществляется, а не то, как это происходит; б) проводить приватизацию, как только установлены ее рамки, однако при этом не ждать, когда будет сформирована соответствующая правовая база, в том числе нормы регулирования и конкуренции (поскольку провал государства имеет куда более серьезные последствия, нежели провал рынка); в) проводить полную приватизацию только тогда, когда будут созданы надлежащие правовые условия.
В пользу каждой из названных стратегий выдвигались свои аргументы. Первая стратегия опирается на идею Коуза о том, что не важно, кем были исходные собственники, поскольку рынок быстро перераспределяет собственность в пользу эффективных собственников. Один из серьезных доводов в пользу быстрой приватизации заключается в том, что она породит мощные политические силы, поддерживающие экономические реформы. Опасаясь возврата к коммунистическому государству, люди должны не только закреплять достигнутые успехи, но и создавать политические движения, действующие в пользу рыночной экономики. Еще один довод состоит в том, что, если ждать формирования правовой базы, это приведет к торможению реформ. Приватизация по крайней мере формально может быть осуществлена быстро, в то время как для создания нормативной базы конкуренции и правовой системы для ее обеспечения понадобятся годы. Нужно было "сорвать" низко висящий плод, любым способом "воспользоваться окном возможностей".