В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на те министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и пр. Однако он не может принимать меры по результатам своих расследований, в частности заменить административное решение своим собственным либо потребовать его изменения. Результатом его расследования является доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специальный доклад. Доклады парламентского уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентского уполномоченного.
Контроль палаты лордов над правительством. Правительство не несет политической ответственности перед палатой лордов, и последняя не может заставить его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и палата общин. От имени правительства в палате лордов выступают члены правительства, входящие в ее состав. Представителями правительства являются обычно три-четыре члена кабинета и четыре-шесть министров, не входящих в кабинет.
Контроль осуществляется в условиях менее жесткой регламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто вмешивающимся в дебаты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолжительности времени, отводимого для вопросов пэров министрам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты - и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопроектов и предложений.
В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам - суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии - по уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.
Практика
Первое известное истории парламентское расследование произошло в Англии накануне Английской революции. Тогда парламент принял решение об аресте и последующей казни графа Страффорда, ближайшего советника короля, обвиненного во взимании незаконных налогов и преследовании диссидентов.
В конце ХХ века самыми громкими примерами таких расследований были, конечно, уотергейтский скандал, закончившийся отставкой президента США Никсона, и дело Моники Левински, едва не приведшее к отставке президента Клинтона. Другой известный пример — комиссия по расследованию антиамериканской деятельности, работу которой связывают в основном с именем Маккарти, сенатора, возглавлявшего эту комиссию в первые годы холодной войны. Хотя комиссия была создана в 1938 году, в преддверии Второй мировой войны, для борьбы против нацистов, развернула она свою деятельность после войны и была занята в основном выявлением коммунистов, проникших во власть. Занимательно, что создали ее по инициативе конгрессмена Дикстайна, уроженца Литвы, который, по некоторым данным, был нашим платным агентом влияния, но настолько бездарным, что Москва сама довольно быстро отказалась от его услуг. Эта комиссия, так же как другие подобные комиссии конгресса, сама не могла ни судить, ни наказывать. Но отказ от сотрудничества с комиссиями конгресса по американским законам является уголовным преступлением, и в этом их сила. Та же комиссия Маккарти не сажала коммунистов. Их сажал суд. Причем не за коммунизм, а за отказ назвать имена других коммунистов, что рассматривалось как отказ от сотрудничества.
Собственно, на том же «погорели» и Никсон, и Клинтон. Первый отказался «сдать» своих сотрудников, которые вломились в Уотергейт, а второй — Монику. Но, конечно, парламентские расследования посвящаются не только свержению президентов. И это расследования не только политические. Значительная их часть связана с экономическими проблемами. В конгрессе США постоянно, уже более века, действует комиссия по расследованию деятельности трестов, «жертвами» которой в свое время стали такие известные компании, как «Стандарт ойл», Стальной, Табачный, Сахарный тресты, распущенные американскими судами под давлением общественности и конгресса.
Надо заметить, что свои расследования американский конгресс зачастую вынужден начинать под давлением прессы и литераторов, печатающих разоблачительные романы на самые разные темы. Например, роман Эптона Синклера «Джунгли» о нравах на чикагских бойнях заставил конгресс провести соответствующее расследование и принять ряд законов, ужесточающих, в частности, санитарные нормы и требования к качеству продуктов питания. Именно тогда президент Теодор Рузвельт назвал этих «писак», раздражавших американскую элиту, «разгребателями грязи». Злоключения Никсона тоже начались после газетных публикаций таких же «разгребателей».
То, что на слуху в первую очередь примеры из американской истории, отнюдь не означает, что подобные расследования не проводятся в других странах. Так, в Великобритании недавно действовала комиссия лорда Хаттона, расследовавшая обстоятельства смерти Дэвида Келли, специалиста по биологическому оружию из британского министерства обороны. Перед комиссией выступал с показаниями Тони Блэр и другие члены кабинета. Но именно американская политическая система, где президент и конгресс мало зависят друг от друга (в других странах связь исполнительной и представительной власти существенно сильнее), а политические партии аморфны и не способны оказывать влияние на конгрессменов, зависящих от своих избирателей значительно больше, чем от партийных чиновников, приводит к тому, что у американских политиков появляются веские мотивы для всяческих взаимных разоблачений. Этим пользуются и «разгребатели грязи», и разного рода лоббисты, и, наконец, избиратели, которые получают большие возможности для того, чтобы узнать правду о своих политиках[24].
Расследования, которые проводит Конгресс США
Бывший мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани выступает перед комиссией. REUTERS/Jeff Christensen
Национальная Комиссия по Расследованию Террористических Атак на США / The National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States проведет свои последние публичные слушания 16-17 июня. Это одно из многих расследований, которые проводит Конгресс США/US Congress, который таким образом контролирует действия исполнительной власти и различных государственных институтов США.
Первые расследования, которые проводили американские законодатели, были проведены еще до того, как Соединенные Штаты обрели независимость. Любопытно, что одно из первых расследований Конгресса (1799 год) было посвящено публикации в газете Aurora статьи, которую законодатели признали "фальшивой, клеветнической, скандальной и злой, ставящей своей целью оклеветать Сенат США".
Право высших органов законодательной власти США проводить расследования не зафиксировано в Конституции страны, поэтому в течение многих десятилетий велись дебаты и судебные слушания о границах подобных расследований и правилах их проведения. В результате, в 1957 году Верховный Суд США/Supreme Court постановил, что "право Конгресса проводить расследования является для него "естественным и необходимым для осуществления законодательных функций". В результате, показания комиссиям Конгресса обязаны давать высшие чиновники страны, в том числе президенты США.
Ныне свидетели, которые дают показания комиссиям Конгресса, например, могут избежать уголовного наказания в обмен за откровенность. Это приводит к юридическому парадоксу, потому что преступнику, который дал чистосердечные показания комиссии Конгресса может быть предоставлен частичный или полный иммунитет от уголовного преследования в обычном суде. Однако здесь в действие вступает принцип, который гласит, что для американского общества, интересы которого представляют законодатели, важнее установить истину, чем наказать преступника.
Подавляющее большинство подобных расследований не привлекают внимания средств массовой информации и широкой публики, однако некоторые из них оказали значительное влияние на США.
1792 год. Первое расследование, проведенное американскими законодателями. Конгресс расследовал причины нападения индейцев на войска США, в результате которого было убито около 600 солдат. В рамках расследования было установлено, что частичная вина лежит на чиновниках из Министерства Войн/Department of War (предтеча Министерства Обороны). Однако отчет о результатах расследования никогда не был опубликован из-за того, что он вызвал раздражение влиятельных чиновников. Сам Конгресс не предпринял никаких формальных действий, чтобы воплотить в жизнь рекомендации, содержавшиеся в отчете.