Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Комментируя американскую Конституцию, А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу мнение знатока американского конституционного права Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»[7]. Подобная позиция присутствует и в современных исследованиях. В частности, утверждают, что парламенты нуждаются в создании гарантий от всевозможных ошибок в законодательном процессе и каждая палата двухпалатного парламента как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить. Свойством «противовеса» обладает даже такая реликтовая палата, как Палата лордов английского Парламента, основными юридическими орудиями которой «являются право отлагательного вето, а также неограниченное право внесения поправок в законопроекты»[8].
Хотя зарубежная парламентская практика по-разному решает вопрос выбора структуры парламента, способов формирования палат и определения их представительного характера, но решающим фактором выбора является обеспечение представительного характера парламента и его палат как элемента народного суверенитета в рамках народной (представительной) демократии.
1.2. Институт парламентского расследования
Слово парламент впервые появилось в Англии (parliament), хотя корень слова французский(parler-говорить), Между тем в дореволюционной Франции парламентом назывались не законодательные, а судебные органы округов. Существовавшие же до революции 1782г. во Франции сословные представительные органы назывались Генеральными Штатами. Но парламенты уже задолго до революции смотрели на себя не только как на судебные учреждения, но и как на органы, призванные контролировать законодательную деятельность королей с точки зрения соответствия королевских указов писаному праву или неписаным обычаям («кутюмы»). В виду того, что французские короли пользовались парламентами для обнародования своих указов, парламенты считали себя в праве заносить их в книгу указов (т. н. livre des ordonnances royales) лишь после разбора публикуемого закона и критики его постановлений. Находя те или иные отступления от действующего права в предложенных для опубликования законах, парламенты делали королям представления об изменениях, соглашаясь на внесение их в книгу указов лишь после принятия этих изменений. Таким образом, парламенты вмешивались в законодательную деятельность королевской власти, присваивая себе функции законодательного контроля. Некоторые же авторы связывают его с латинским parlаre - говорить, разговаривать. И вот что стоит за этим понятием. Парламент определяют как высший законодательный представительный орган государственной власти, в стране избираемый населением (частично назначаемый). Это значит, что в парламенте заседают представители страны - депутаты, главной функцией которых является принятие законов. Но наметилась тенденция и в последнее время в научной литературе, что представительская и законодательная функции охарактеризованы как несовпадающие. И сегодня мы наблюдаем, что у парламента стали проявляться разные по своему назначению рода деятельности.
Принято считать, что первый парламент появился в Англии. Его создание обусловлено компромиссом между зарождавшимся тогда классом буржуазии и дворянством, как средство сглаживания противоречий. Первоначально он был лишь совещательным органом, но с течением времени, он занял своё достойное место. Кортесы это название тоже наиболее старого парламента в Испании. Так что история парламентаризма насчитывает уже не одну сотню лет. И что тоже примечательно, это тот факт, что слово парламент понимается и применяется почти во всём мире, хотя название этого органа может быть и другим, такое как национальное собрание национальный конгресс, ригсдаг, бундестаг и бундесрат, сейм и Дума.
По демократическим конституциям парламент является верховным законодательным органом государства, но как часто положение вещей в современном мире накладывает свои отпечатки и в действительности многие вещи в реальном мире принимают несколько иные свойства.
Основные функции парламента - законодательная функция - деятельность по принятию законов. А под представительской функцией принято понимать деятельность парламента как некоего форума, на котором на котором открыто и публично обсуждаются важные моменты жизни общества, государства. Трибуна для споров, для обсуждения различных мнений, каковой является парламент, его значение важно для жизни общества, особенно в последние десятилетия, когда уровень коммуникаций поднялся на новый качественный уровень. Где связь депутат - электорат - депутат, достаточно сильная и позволяет оказывать взаимное влияние.
Одной из функций парламента является контрольная, которая представлена в виде парламентского расследования.
Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.
Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом.
Институт парламентского расследования дает возможность тем странам, где он уже включен в правовую систему, с большей эффективностью разрешать конфликтные ситуации в случаях массового нарушения прав человека, в условиях широкой гласности расследовать события, имеющие большой общественный резонанс.
В научной литературе парламентское расследование обычно определяется как одна из наиболее эффективных и действенных форм парламентского контроля, осуществляемое как особый вид расследования и представляющее собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами.
Следует отметить, что парламентское расследование занимает свое место среди иных процессуальных функций, которые законодатель учреждает для разрешения правоохранительных задач, основанием для применения которых является строго определенная категория противоправных деяний.
Парламентское расследование - способ контроля законодательного органа за деятельностью государственной власти, для чего создаются специально парламентские (следственные) комиссии. Парламентские расследования, проводятся, как правило, открыто, в присутствии публики и представителей средств массовой информации. В идеале они должны быть общественным инструментом, с помощью которого граждане могут оценить эффективность действий исполнительной власти, и в зависимости от выводов: требовать отставки или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность или нарушили закон.
О результатах проведенного расследования комиссия обычно докладывает на пленарном заседании парламента. Выводы комиссии могут стать поводом для выражения вотума недоверия правительству или отдельному члену кабинета, возбуждения процедуры импичмента против какого-либо высшего должностного лица и т.д. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству. Явка в комиссию и предоставление ей документов обязательны.
Мировая практика знает примеры как постоянных, так и временных комиссий по расследованию. Во втором случае деятельность комиссии прекращается автоматически после предоставления отчета о своем расследовании.
В Великобритании с 1979 года Парламент создает «специальные комитеты», основная задача которых - расследования и проверка деятельности основных министерств. Система таких комитетов привязана к структуре министерств. Им дано право контролировать «расходы, управление и политику» соответствующих министерств и подведомственных им органов. Специальный комитет свободен в выборе предметов расследования, имеет право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. В качестве свидетеля может быть вызвано любое лицо.
В США существует практика создания «специальных комитетов по расследованию». Порядок их деятельности оговаривается в Регламентах палат конгресса и законодательных собрании штатов. Такой комитет имеет право заседать в любое время и в любом месте, вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы комитетов налагается штраф либо тюремное заключение сроком до одного года. Привилегия исполнительной власти состоит в том, что Президент может отклонить требование такого комитета. Но Верховный Суд вправе отменить это решение Президента (пример такого судебного решения был в ходе расследования Уотергейтского дела).
Во Франции парламент вправе создавать «комиссии по контролю и расследованию» как временные комиссии. Они собирают определенную информацию по фактам и событиям, а также проводят проверку административной, финансовой и технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий.