Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище “кладбища слонов”. В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.
Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, 16 равно как и молодых депутатов.
После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.
Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях[13].
Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж.Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с её стороны.
Прежде всего необходимо отметить, что постоянные комиссии работают весьма интенсивно. Так, например, со 2 октября 1995 г. по 30 сентября 1996 г. постоянные комиссии Национального Собрания Франции провели 346 заседаний, общая продолжительность которых составила 517 часов 22 минуты; специальные комиссии - 21 заседание (40 часов 40 минут); а комиссии по расследованию - 39 заседаний (97 часов).
Конечно, сравнение в данном случае со специальными комиссиями и с комиссиями по расследованию не вполне правомерно, ибо и те и другие являются органами временными и, следовательно, уже в силу этого не могут соперничать с постоянными комиссиями. И тем не менее такое сравнение, на наш взгляд, весьма показательно: цифры говорят сами за себя.
Кроме того, постоянные комиссии нижней палаты французского парламента представляют ежегодно около 300 различных докладов, что в общей сложности составляет более пятнадцати тысяч страниц20.
До 1994 года в Национальном Собрании Франции действовало правило, согласно которому в начале сессии и на всю ее продолжительность утреннее время одного дня в неделю отводилось по решению Конференции председателей – одного из руководящих органов палаты, для работы постоянных комиссий (на практике это было - утро каждого четверга). В действительности же в период проведения сессий постоянные комиссии собирались на заседания в любой день недели. Когда Национальное Собрание заседает, комиссии могут собираться только для обсуждения вопросов, направленных им нижней палатой для срочного рассмотрения или для обсуждения вопросов повестки дня Собрания.
Комиссии созываются по просьбе Председателя Национального Собрания, когда этого требует правительство. Во время сессии они созываются также их председателями. В межсессионный период комиссии могут созываться либо Председателем Собрания, либо председателями комиссий, но лишь с согласия их бюро21.
Заседания постоянных комиссий (комитетов) парламентов зарубежных стран, по общему правилу, не являются публичными. Протоколы заседаний носят конфиденциальный характер. Безусловно, любой депутат и сенатор имеет право ознакомиться как с самими протоколами, так и с прилагаемыми к ним документами, но только на месте. “Правда, - как справедливо отмечает М.А.Могунова, - в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий”. Во Франции бюро постоянной комиссии Национального Собрания, предварительно проконсультировавшись с самой комиссией, вправе придать гласности всё проведенное в ней слушание или его часть. Для этого оно использует средства по своему выбору. Оно может, в частности, допустить в зал заседания представителей прессы, телевидения и радио. Впервые описанная процедура была применена в ноябре 1988 года (в год ее законодательного введения) комиссией производства и обмена, собравшейся для обсуждения проблемы дорожной безопасности. В январе 1989 года комиссия финансов провела “открытое” слушание министра экономики, которое получило значительный резонанс в средствах массовой информации. В декабре 1989 года количество такого рода заседаний уже превысило цифру 10. За период со 2 октября 1995 года по 30 сентября 1996 года постоянными комиссиями Национального Собрания было проведено 21 «открытое» для прессы заседание. При этом на трех из них заслушивались члены правительства.
С 1994 года Регламент Национального Собрания предусматривает возможность производства, передачи или распространения аудиовизуального отчета о работе комиссии.
В силу того, что каждая из постоянных комиссий (комитетов) в зарубежных парламентах специализируется в строго определенной области государственной политики, время от времени возникает необходимость в их сотрудничестве. Одной из форм такого сотрудничества является процедура совместных заседаний. Её цель состоит в том, чтобы объединить членов двух или нескольких комиссий (комитетов), заинтересованных в рассмотрении одного и того же вопроса или одного и того же законодательного текста.
Другая форма сотрудничества - так называемая процедура расширенных или открытых комиссий. Во Франции впервые она была применена в ноябре 1975 года по инициативе бывшего Председателя Национального Собрания Э.Фора и тогдашнего Председателя комиссии конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой Ж.Фуайэ. В связи с рассмотрением названной комиссией кредитов Министерства внутренних дел в целях подготовки заключения было принято решение о том, что в этом рассмотрении может принять участие любой член нижней палаты парламента. В дальнейшем депутаты ни раз прибегали к использованию этой процедуры.
Ее основной смысл заключается в том, чтобы сэкономить время публичного заседания Собрания, дав возможность парламентариям, входящим в различные постоянные комиссии, всесторонне обсудить вопрос или законодательный текст до его передачи в палату. Необходимо отметить, что эта процедура не получила широкого применения. Дело в том, что депутаты из других комиссий, как правило, не заинтересованы в работе в открытой комиссии по той простой причине, что деятельность последней практически не освещается средствами массовой информации. Они поэтому предпочитают излагать свои соображения на публичных заседаниях палаты[14].
Традиционно постоянные комиссии (комитеты) зарубежных парламентов рассматриваются отечественными исследователями в качестве органов, осуществляющих свою деятельность главным образом в законодательной сфере[15]. Отнюдь не оспаривая обоснованность такого подхода, отметим, что при этом, как правило, уделяется недостаточное внимание изучению правовой регламентации и практики контрольной деятельности постоянных комиссий (комитетов).
Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Б.Шантебу даже считает, что исторически от нее берет свое начало законодательная функция. Действительно, ведь именно осуществление контроля за королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение определенных реформ[16].
Парламентский контроль необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жёстким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.