Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти “золотую середину”, то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику. Огромная роль в осуществлении надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, несомненно, принадлежит постоянным комиссиям (комитетам).
Регламент Национального Собрания Франции (статья 145, абзац 1) устанавливает, что постоянные комиссии обеспечивают нижнюю палату парламента информацией, с тем чтобы позволить ей осуществлять контроль за политикой правительства. Конституционный Совет в своем решении № 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959г., объявив о конституционности этого положения, вместе с тем счел нужным подчеркнуть, что роль постоянных комиссий в данном случае сводится не более чем к информированию Собрания, которое само контролирует исполнительную власть во время ординарных и экстраординарных сессий в полном соответствии с Конституцией страны. Такое уточнение, конечно же, ограничивает их роль в области контроля за деятельностью администрации. И тем не менее постоянные комиссии, по мнению авторов брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, составляют основное звено как в законодательном механизме, так и в системе парламентского контроля33. Прежде всего следует отметить, что комиссии осуществляют контроль за исполнительной властью в процессе рассмотрения законопроектов, затрагивающих сферы деятельности конкретных министерств, в особенности проектов бюджета.
Кроме того, статья 164-IV Ордонанса № 58-1364 от 30 декабря 1958г., содержащего финансовый закон на 1959г., наделяет каждого из членов парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.
Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Еще 18 апреля 1968 году один из основателей ныне действующей французской Конституции, видный политический деятель М.Дебре заявил, что слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и в присутствии этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. М.Дебре исходил при этом из того, что именно само правительство является единственным собеседником парламента и, следовательно, его комиссий. На практике такая жесткая позиция соблюдается не всегда. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности, комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей различных профессиональных кругов.
Конечно, следует иметь в виду, что большинство слушаний в постоянных комиссиях (комитетах) проводятся в рамках законодательной процедуры. Однако, очевидно, что это обстоятельство вовсе не отменяет их собственно информационную ценность, равно как и не исключает возможности проведения слушаний сугубо с целью получения информации для ее последующей передачи на рассмотрение палаты парламента. Такую возможность, по свидетельству известных французских юристов П.Авриля и Ж.Жикеля, наиболее активно используют комиссии, законодательная деятельность которых весьма ограничена. Во Франции это - комиссии по иностранным делам и по национальной обороне.
В заключение следует отметить, что слушания в постоянных комиссиях (комитетах) зарубежных парламентов могут быть как закрытыми, так и открытыми для средств массовой информации. В последнем случае они благодаря усилиям журналистов нередко получают немалый резонанс не только в обществе, но и в правительственных кругах. Тем самым постоянные комиссии (комитеты) оказывают порою существенный резонанс на исполнительную власть, побуждая её к принятию определённых решений.
2.4. Институт Омбудсмена
Британская энциклопедия (1972 г.) определяет омбудсмена как «лицо, уполномоченное законодательным органом, которое призвано разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата»[17].
В современном виде институт омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 г., однако долгое время он оставался «эндемичным» правовым феноменом. В 1919 г., т.е. более чем через столетие после возникновения, институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х годов XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии. Первая волна распространения института омбудсмена в мире, и одновременно в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х годов XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт «представителя граждан» был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне.
При этом факторы, давшие толчок активному распространению института омбудсмена в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение данного института в XIX - начале XX в. Омбудсмен классической «шведской» модели был учрежден как институт высшего государственного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В государствах Британского Содружества в XIX в. сложилась эффективная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в ней центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.
Вместе с тем с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в. существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектность социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.
Следствием данного процесса стало увеличение «нагрузки» на парламентский контроль над исполнительной властью, возрастание количества жалоб граждан к депутатам как их представителям. Эта тенденция наиболее отчетливо прослеживается в государствах, в которых существуют тесные связи между депутатами и избирателями (в первую очередь в Великобритании и других государствах, воспринявших в том или ином виде Вестминстерскую систему). Однако парламентские механизмы контроля не были способны восполнить недостатки судебного механизма защиты прав граждан. Для эффективного разрешения споров между гражданами и органами исполнительной власти был необходим регулярно действующий механизм рассмотрения индивидуальных жалоб, а парламентские средства таковым не являлись. Таким образом, с усложнением деятельности исполнительной власти парламент постепенно утратил контроль над ней.
Учреждение института омбудсмена в государствах Британского Содружества было попыткой вернуть эффективность системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Данный институт стал дополнительным инструментом парламентского контроля и разрешения административных споров. Концепция института позволяла рассматривать нарушения прав человека в качестве индикатора неудовлетворительной реализации функционирования органов исполнительной власти, связанной либо с несовершенством нормативной базы, либо с дефектами административной практики[18].