Модель института омбудсмена, воспринятая государствами Британского Содружества, существенно отличается от классической «шведской» модели. В основу конституирования института омбудсмена в Новой Зеландии, Великобритании, Австралии, провинциях Канады была положена так называемая датская модель омбудсмена. Изменения, которым, подвергся институт омбудсмена в государствах Британского Содружества, определялись действием ряда факторов:
- причины глобального характера - усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных социальных сфер, с одной стороны, и утверждение прав человека в качестве высшей ценности, закрепление социально-экономических прав человека в качестве конституционных - с другой;
- особенности государственного строя. Во-первых, это существование в государствах Британского Содружества парламентских систем вестминстерского типа и соответствующая ей система взаимодействия парламента и исполнительной власти. К середине XX в. функционирование Вестминстерской системы привело к установлению доминирующего положения исполнительной власти в политической системе. Парламентские механизмы контроля над администрацией в эпоху сложной структуры министерств и ведомств, делегирования частным организациям публичных функций (например, в сфере страхования, здравоохранения, образования и т.д.) также были неэффективны, как с точки зрения контроля над деятельностью исполнительной власти, так и тем паче с точки зрения разрешения индивидуальных жалоб. У. Уэйд отмечает, что ответственность министров перед парламентом как инструмент разрешения проблемы злоупотребления властью представляет собой «не более чем тень, отбрасываемую самим понятием».
Во всех рассматриваемых странах предпосылки учреждения омбудсменов и характер отношений между парламентом и исполнительной властью (в первую очередь доктрина министерской ответственности) обусловили наделение их особым статусом - статусом должностных лиц, институционально связанных с парламентом. Этот статус подчеркивает независимость омбудсмена от исполнительной власти и его особую функцию дополнительного средства контроля над администрацией, осуществляемую если не от лица парламента, то по поручению последнего. При этом в двух государствах - в Новой Зеландии и Канаде - омбудсмен формально провозглашается должностным лицом парламента. В Соединенном Королевстве в соответствии со сложившейся практикой, нашедшей отражение в правилах процедуры парламента, должность омбудсмена относится к категории «статутных» должностных лиц Палаты общин[19].
Установлению особой модели института омбудсмена в государствах Британского Содружества способствовали также особенности статуса гражданской службы. Традиции закрытости административных структур, корпоративности гражданской службы привели к ограничению возможностей для судебного обжалования актов органов исполнительной власти, судебного контроля над ними. Таким образом, институт омбудсмена, контролирующего гражданских служащих, но не надзирающего за соблюдением прав граждан лицами, замещающими политические должности, в наибольшей степени отвечал задачам восстановления нарушенных социально-экономических прав;
- особенности правовой семьи - семьи общего права, господствующей в государствах Британского Содружества. Следует согласиться с мнением М.Т. Тимофеева о том, что институт омбудсмена в странах, принадлежащих к одной правовой семье, будет обладать рядом одинаковых признаков при условии, что в этих странах существуют основанные на одинаковых принципах системы судебного и квазисудебного контроля над актами органов публичной администрации[20].
Учреждение института омбудсмена в странах, принадлежащих к семье «общего права», сопровождалось серьезным кризисом правовой системы, вызванным воплощением в жизнь идеи социального государства и соответственно возникновением новых социально-экономических статутных прав, неизвестных общему праву. При этом значительное количество экономических благ, на получение которых могут претендовать граждане, устанавливалось ведомственными нормативными актами, что расширяло сферу административной дискреции и вызывало возрастание числа споров между гражданами и органами исполнительной власти и соответственно взрывное увеличение нагрузки на судебную систему. При этом суды общей юрисдикции не могли эффективно защитить новые социально-экономические права граждан в силу отсутствия юридических оснований для такой защиты. Это послужило причиной учреждения в государствах англосаксонской правовой семьи специализированных квазисудебных органов - административных трибуналов и специальных органов парламентского контроля за администрацией - парламентских омбудсменов.
Институт омбудсмена в государствах Британского Содружества обладает рядом общих черт:
- омбудсмен является должностным лицом, институционально связанным с парламентом. В Новой Зеландии, Великобритании и провинциях Канады отнесение омбудсменов к категории парламентских должностных лиц не вызывает сомнения. Так, в Великобритании омбудсмен непосредственно определяется как «парламентский уполномоченный по делам администрации», он может быть освобожден от должности по требованию обеих палат парламента, омбудсмен считается служащим Палаты общин. В Новой Зеландии закон прямо определяет омбудсмена как должностное лицо парламента. Аналогичное положение существует и в законодательстве провинций Канады. В Австралии практика взаимодействия омбудсменов и парламента показывает, что данный институт является независимым органом, в отношении которого парламент лишен надзорных полномочий. Акт об омбудсмене 1976 г. не определяет омбудсмена как должностное лицо парламента, палаты парламента формально могут участвовать лишь в обсуждении кандидатуры на должность омбудсмена и вносить предложения об увольнении омбудсмена. При этом омбудсмен служит важным каналом информации о состоянии публичной администрации. Такая информация необходима парламенту для осуществления не только функции контроля, но и для эффективного законотворчества;
- под юрисдикцию омбудсменов государств Британского Содружества подпадают, как правило, решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти. Их полномочия не распространяются на акты органов судебной власти и специализированных трибуналов по рассмотрению административных споров, поскольку институт омбудсмена вводился как субсидиарный, он был наделен остаточной компетенцией по сравнению с судебной системой в целях устранения пробелов судебной деятельности. При этом омбудсмен компетентен контролировать действия отдельных категорий служащих административного аппарата судов и трибуналов. К ведению омбудсмена также не относится рассмотрение жалоб на акты парламента и правительства как коллегиального органа. Отсутствие полномочий по привлечению конкретных должностных лиц к ответственности обусловлено доктриной министерской ответственности и особенностями статуса гражданских служащих. Однако в сферу компетенции омбудсмена в государствах Британского Содружества также входит рассмотрение жалоб на акты органов, действующих от лица государственных органов исполнительной власти, а также негосударственных организаций, оказывающих услуги населению от имени государства.
Такая достаточно фрагментарная юрисдикция омбудсменов требует специального законодательного закрепления. В «омбудсменовском» законодательстве государств Британского Содружества традиционно присутствует специальный раздел, закрепляющий перечень органов, подконтрольных и неподконтрольных омбудсмену.
Особенностью института омбудсмена в государствах Британского Содружества является также существование значительного количества специализированных омбудсменов, осуществляющих полномочия в определенной сфере общественной жизни или в отношении особого круга лиц. Так, например, в Великобритании существуют: Уполномоченный по вопросам здравоохранения, пенсионный омбудсмен, полицейский омбудсмен для Северной Ирландии, омбудсмен по вопросам юридической службы; в Канаде на уровне федерации - Уполномоченный по защите личных данных, Уполномоченный по языковым меньшинствам, Исследователь исправительной системы; в Австралии на уровне федерации - омбудсмен по делам почты; в Новой Зеландии - Уполномоченный по правам детей; Уполномоченный по вопросам здравоохранения и правам инвалидов;
- полномочия по разрешению конфликтов между гражданином и организацией публичной власти, которыми наделены омбудсмены в государствах Британского Содружества, не имеют императивного характера. Если омбудсмен обнаружил, что в действиях органа исполнительной власти имеется нарушение прав граждан (установлено, что обжалуемый акт «противоречит закону; или является неблагоразумным, несправедливым, репрессивным или дискриминационным... базировался полностью или частично на ошибке в праве или факте или был неправилен»), то он направляет рекомендации в вышестоящий орган исполнительной власти или должностному лицу по восстановлению нарушенных прав. Омбудсмен не имеет прав по преследованию чиновников в судебном или дисциплинарном порядке.
Вместе с тем институт омбудсмена в каждом из рассматриваемых государств имеет ряд специфических черт.
Так, британский парламентский уполномоченный по делам администрации является наиболее связанным с парламентом. Он рассматривает только жалобы на плохое управление, поступающие ему от граждан через членов Палаты общин. Таким образом, для жалоб граждан, адресованных Уполномоченному, поставлен своего рода парламентский фильтр. Основанием для введения такого ограничения в законодательство было ожидание несоразмерно большого количества жалоб к омбудсмену. Кроме того, британский Уполномоченный по делам администрации вводился именно как институт парламентского контроля. Его целью было «разгрузить» парламентариев от необходимости рассматривать жалобы граждан. Однако в дальнейшем, при введении специализированных омбудсменов, «парламентский фильтр» не устанавливался. Так, например, заявитель вправе напрямую обратиться к Уполномоченному по вопросам здравоохранения.