V. Укрепление потенциала
16. В последние годы около одной четверти донорской помощи, или более 15 млрд. долл. США в год, было инвестировано в сферу технического сотрудничества, причем основная часть этих средств была якобы направлена на укрепление потенциала[11]. В своей резолюции 62/208 Генеральная Ассамблея придает большое значение вопросам укрепления потенциала. Подразделения Организации Объединенных Наций, в свою очередь, чувствуют свою обязанность активизировать предпринимаемые ими усилия и действия в области укрепления потенциала. Наиболее распространенное заблуждение в решении задач укрепления потенциала состоит в узком понимании этого процесса как однонаправленной передачи знаний от тех, кто имеет опыт, тем, кто в нем нуждается. Имеющиеся аналитические данные свидетельствуют о том, что укрепление потенциала вряд ли будет успешным, если не будут соблюдены следующие условия:
a) широкое участие и решение местных задач;
b) использование местного опыта;
c) непрерывное обучение и адаптация;
d) долгосрочные инвестиции;
e) интеграция деятельности на различных уровнях с целью решения сложных проблем[12].
17. Согласно ОЭСР, укрепление потенциала следует понимать как «эндогенный процесс, осуществляемый главным образом непосредственно внутри самими странами при вспомогательной поддержке доноров. Согласно этой концепции, политическое руководство и господствующая политическая и государственная система являются решающими факторами в создании возможностей и установлении пределов для осуществления деятельности по укреплению потенциала. Степень национальной ответственности за реализацию программы может меняться в зависимости от сложности и динамики процессов».
18. Таким образом, укрепление потенциала не является исключением и для других областей развития. Оно представляет собой партнерство. Такое партнерство требует более глубокого понимания процессов всеми сторонами, для того чтобы они могли реагировать на расширение сферы применения оценки, появление новых инструментов оценки и тенденцию проведения совместных оценок с учетом стремительного изменения обстановки в области оказания помощи в целях развития. Чтобы понять функцию оценки в этом контексте, необходимо, чтобы все применяемые методологии оценки могли объяснить, как в рамках программ реализуются и учитываются усилия по укреплению потенциала. Без таких изменений будет трудно выполнить пункт 129 резолюции 62/208 Генеральной Ассамблеи, предусматривающий необходимость укрепления оценочного потенциала в странах осуществления программ.
19. ЮНФПА успешно решает этот вопрос. Благодаря регионализации деятельности Фонда и разработке политики в области оценки в период 2008–2009 годов в рамках ЮНФПА был создан внутренний механизм по укреплению потенциала в области оценки. В октябре 2009 года Региональное отделение для Африки, при участии персонала Сектора по вопросам обучения и продвижения по службе Отдела людских ресурсов, Отдела по программам и Отдела служб надзора, провело рассчитанную на одну неделю учебно-ознакомительную программу для сотрудников и координаторов страновых отделений по вопросам контроля и оценки. Приверженность ЮНФПА делу укрепления и поддержки регионального потенциала в области оценки позволит, в свою очередь, добиться укрепления оценочного потенциала в странах осуществления программ. Таким образом, что касается укрепления потенциала, то еще рано оценивать прогресс, достигнутый в период после утверждения Фондом в июне 2009 года политики в области оценки, и делать окончательный вывод относительно эффективности усилий ЮНФПА в деле укрепления потенциала его партнеров-исполнителей в области оценки.
VI. Независимость и партнерство
20. Совместная ответственность правительств распространяется на сферу оценки, при этом особое внимание уделяется достигнутым результатам или вкладу в повышение результативности деятельности партнерств в области развития. Понятие совместной подотчетности требует пересмотра концепции независимости оценок. В резолюции 62/2008 Генеральной Ассамблеи предусматривается необходимость активизации совместных усилий и расширения национальной ответственности за реализацию программ, что привело к возникновению споров вокруг вопроса о независимости оценок и неопределенности относительно полезности партнерств в области проведения оценок и в отношении рисков, связанных с их созданием; во многих случаях это вызывало обеспокоенность и среди подразделений системы Организации Объединенных Наций.
21. Эта дилемма может быть изложена следующим образом. С одной стороны, консенсусное мнение в отношении важности налаживания партнерских связей в области оценки и признание руководящей роли стран осуществления программ и их ответственности при оценке всех видов помощи, в том числе помощи, оказываемой системой развития Организации Объединенных Наций, предполагает, что оценка осуществляется там, где оказывается помощь, и теми, кто ее предоставляет и получает. Таким образом, оценка, будучи децентрализованным процессом, является составным компонентом деятельности в области развития, где она осуществляется; этот процесс легитимизирует оценку осуществляемых донорами программ странами, в которых осуществляются программы. С другой стороны, до тех пор, пока в странах осуществления программ потенциал в области оценки не достигнет желаемого уровня, существует опасность того, что специалисты, проводящие оценку, могут быть также связаны с осуществлением программ, что будет компрометировать ее независимый и объективный характер. Этой дилеммы можно избежать, взяв на вооружение различные механизмы, гарантирующие независимый характер оценки на каждом уровне, как это представлено на диаграмме 1 (иерархические оценки). Приводимая ниже таблица 2, в которой предлагаются механизмы, гарантирующие независимость лиц, проводящих оценку, демонстрирует, что применение и соблюдение общепризнанных норм и стандартов оценки может быть наиболее эффективным путем обеспечения независимости, даже в контексте сложных партнерских связей.
Таблица 2
Оценки и механизмы обеспечения независимости
| Уровень | Объект оценки | Сфера охвата | Механизмы обеспечения независимости |
| IV | Бенефициары, партнерство, партнеры-исполнители и доноры | Результаты и отдача | Оценка третьей стороной, общепризнанные нормы и стандарты; транспарентность (например, изложение научного обоснования, методологии, данных, анализа и результатов осуществления программ); ответственность и руководство со стороны партнеров-исполнителей |
| III | Партнерство, партнеры-исполнители и доноры | Результаты, действенность, эффективность, актуальность, соблюдение норм и простота оценки Изучение практического опыта | Оценка третьей стороной, общепризнанные нормы и стандарты; транспарентность (например, изложение научного обоснования, методологии, данных, анализа и результатов осуществления программ); ответственность и руководство со стороны партнеров-исполнителей |
| II | Страновая группа Организации Объединенных Наций — реформа Организации Объединенных Наций | Рамочная программа Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития — действенность, эффективность, актуальность, простота оценки Координация между Организацией Объединенных Наций и другими донорами | Группа Организации Объединенных Наций по оценке или третья сторона. Гарантии, обеспечиваемые надзорным органом в отношении концепции и методологии разработки программ, сбора и анализа данных, результатов и отчетности; общепризнанные нормы и стандарты; транспарентность (например, изложение научного обоснования, методологии, данных, анализа и результатов осуществления программ); независимый общесистемный механизм оценки (резолюция 63/311 Генеральной Ассамблеи) |
| I | Страновая программа ЮНФПА | Действенность, эффективность, актуальность, соблюдение норм, простота оценки Изучение практического опыта | ЮНФПА или третья сторона; гарантии, обеспечиваемые надзорным органом в отношении концепции и методологии разработки программ, сбора и анализа данных, результатов и отчетности; общепризнанные нормы и стандарты; транспарентность (например, изложение научного обоснования, методологии, данных, анализа и результатов осуществления программ) |
22. Поскольку политика ЮНФПА в области оценки была утверждена лишь недавно, оценки, проведенные страновыми отделениями ЮНФПА, еще не отражают иерархического подхода. Все оценки, проведенные в период с 2008 по февраль 2010 годов, являются оценками уровня 1, в которых партнеры-исполнители и бенефициары принимали лишь ограниченное участие или вообще не участвовали. Ни в одной из этих оценок не рассматривается вклад ЮНФПА в создание внутренних механизмов партнерства, даже в тех странах, в которых применяются программные или общесекторальные подходы.