Исполнительный совет Программы развития Организации Объединенных Наций и Фонда Организации Объединенных Наций в области народонаселения Distr.: General (стр. 1 из 5)
Ежегодная сессия 2010 года
21 июня — 2 июля 2010 года, Женева
Пункт 17 предварительной повестки дня
ЮНФПА — оценка
Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения
Двухгодичный доклад об оценке
Доклад Директора Отдела служб надзора
Содержание
| Стр. | |||
| I. Введение | 2 | ||
| II. ЮНФПА и партнерство в интересах развития.................................... | 2 | ||
| III. Разработка научно-обоснованных программ | 5 | ||
| IV. Реформа Организации Объединенных Наций, ЮНФПА и гармонизация методологий оценки.................................................................... | 8 | ||
| V. Укрепление потенциала | 9 | ||
| VI. Независимость и партнерство | 10 | ||
| VII. Качество и надежность оценок................................................ | 13 | ||
| VIII. Извлечение уроков из итогов оценок............................................ | 15 | ||
| IX. Заключение............................................................... | 17 | ||
| X. Рекомендация.............................................................. | 18 | ||
I. Введение
1. После того, как Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА) представил Исполнительному совету на его ежегодной сессии 2008 года периодический доклад об оценке (DP/FPA/2008/10), имел место ряд важных событий — принятие двух резолюций Генеральной Ассамблеи (62/208 и 63/311), одобрение Аккрской программы действий на третьем Форуме высокого уровня по вопросам эффективности помощи в сентябре 2008 года и принятие Исполнительным советом решения 2009/18 о политике ЮНФПА в области оценки (DP/FPA/2009/4), которые изменили характер процесса оценки. Была пересмотрена роль оценки: вместо объективного анализа вклада того или иного подразделения в достижение результатов в области развития теперь на передний план выходит оценка эффективности совместного участия партнеров в реализации целей в области развития при расширении руководящей роли и ответственность самих стран. С учетом такой переориентации подхода к оценке в настоящем докладе: а) излагается роль оценки применительно к задачам ЮНФПА в области развития; b) дается обзор эффективности проведения оценок в ЮНФПА, прежде всего в контексте реформы Организации Объединенных Наций; и с) определяются возможности для дальнейшего улучшения работы по этому направлению. Настоящий доклад является своевременным, учитывая предстоящее представление Исполнительному совету более 40 страновых документов по программам, которые будут разработаны в соответствии с пересмотренной Рамочной программой Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития.
II. ЮНФПА и партнерство в интересах развития
2. В резолюции 62/208 Генеральная Ассамблея особо отметила, что «страны осуществления программ должны нести более значительную ответственность и осуществлять более активное руководство», а в резолюции 63/311 Генеральная Ассамблея просила Генерального секретаря предложить процедуры создания «независимого общесистемного механизма по оценке для оценки общесистемной эффективности, действенности и результативности». Ответственность, будучи главной темой Парижской декларации по повышению эффективности внешней помощи и Аккрской программы действий, связана не с решением каких-то технических вопросов или применением тех или иных методологий оценки, а касается прежде всего проявления политической приверженности всеми сторонами, участвующими в процессе развития. Особое выделение руководящей роли и ответственности самих стран, в которых осуществляются программы, фактически устанавливает совместную ответственность и совместную подотчетность перед их соответствующими субъектами. Эта совместная ответственность, закрепленная в пункте 24 Аккрской программы действий, является необходимым условием для реализации задачи расширения самостоятельности стран и механизмов партнерства. Цель оценки состоит уже не в анализе результатов отдельными участниками процесса развития, а в оценке их вклада в укрепление партнерства, осуществляемой в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами, партнерами-исполнителями и бенефициарами.
3. Несмотря на свое широкое употребление, понятие партнерства становится все более сложным. В период после проведения в 2002 году Международной конференции по финансированию развития концепция оказания помощи в целях развития радикальным образом изменилась в результате установления новых целей, увеличения числа партнеров и появления множественных источников финансирования[1], как это отмечается ниже:
a) оказание помощи в области развития направлено на решение целого комплекса задач. Такая множественность целей является логическим следствием принятия Генеральной Ассамблеей резолюции 42/183, в которой была утверждена концепция устойчивого развития. В ней помимо сильной традиционной направленности на решение вопросов ускорения процесса экономического сближения развивающихся стран с промышленно развитыми странами ставится задача расширения сферы предоставления помощи в целях развития, исходя из стремления международного сообщества (доноров, стран осуществления программ и гражданского общества) добиваться также повышения общего благосостояния людей (например, установление целей в области развития в Декларации тысячелетия) и расширения других общественных благ[2];
b) оказанием помощи в целях развития стали заниматься многочисленные правительственные и неправительственные субъекты. Согласно данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ежегодный вклад неправительственных организаций, включая фонды, благотворительные структуры и инициативы, составляет 15 процентов от общего объема официальной помощи в целях развития по состоянию на 2008 год;
c) во многих случаях наблюдается изменение характера распределения инвестиций в сферу производства общественных благ и их применения, которое переместилось из внешних на внутренние источники. Например, на глобальные общественные блага в области здравоохранения[3] многие страны со средним уровнем дохода инвестируют больше средств из своих собственных ресурсов, чем они получают по линии внешних ресурсов. Благодаря такому изменению полномочия и инициативы по принятию решений перешли в руки стран, в которых осуществляются программы. Несмотря на то, что ежегодные расходы ЮНФПА являются незначительными по сравнению с общим объемом официальной помощью в целях развития, которая в 2008 году составила 121 млрд. долл. США, Фонд призван играть важную роль не в качестве финансирующего учреждения, а в качестве посредника в деле осуществления новаторских мероприятий, в деле предоставления на местном или региональном уровнях необходимых специалистов и услуг и в деле мобилизации усилий общин.
4. В таком контексте многостороннего партнерства и руководящей роли стран, в которых осуществляются программы, оценку следует рассматривать как ряд иерархических звеньев, сопрягающихся между собой на разных уровнях постановки вопросов, на которые надо отвечать отдельно на каждом уровне. На уровнях I–III следует рассматривать: a) вопросы эффективности работы в рамках ЮНФПА; b) вопросы эффективности работы в рамках страновой группы Организации Объединенных Наций в качестве компонента оценки процесса обеспечения «единства действий»[4] и в координации с другими донорами; и c) эффективность партнерских связей между партнерами-исполнителями, страновой группой Организации Объединенных Наций и другими соответствующими донорами. На уровне IV следует рассматривать более сложные вопросы оценки и анализировать результаты и отдачу, испытываемые бенефициарами партнерских связей между партнерами-исполнителями (обычно государственными учреждениями) и донорами. На уровне IV требуется активное участие субъектов на уровне стран или общин. Такие иерархические звенья оценки показаны на диаграмме I.
Диаграмма 1
Иерархические оценки
 |
III. Разработка научно-обоснованных программ
5. Расширение круга партнеров по развитию идет параллельно с расширением набора используемых инструментов. В то время как организации по микрофинансированию и общинные банки развития процветали, другие финансовые инструменты, использующие такие рыночные механизмы, как венчурный капитал в виде микрокредитов[5] на развитие общин или «терпеливый» капитал[6], также были успешными. И все же, несмотря на эту эволюцию, официальная помощь в целях развития остается ограниченной либо по своему финансовому объему, либо рамками принятых политических решений, таких как установление целей в области развития в Декларации тысячелетия. Как отмечалось рядом авторов[7], при всей полезности измерения вклада необходимо уделять больше внимания измерению достигнутых результатов и полученной отдачи. Доноры (включая двусторонние и многосторонние организации, неправительственные организации и фонды) обычно проводят внутренние оценки, которые направлены на определение вклада отдельных учреждений и не анализируют общую отдачу от реализации стратегий и программ на страновом, региональном или глобальном уровне.
6. В сообществе специалистов по вопросам оценки существует консенсусное мнение, согласно которому качество оценки самым тесным образом связано с качеством разработки программ. Качественные программы дают более высокие шансы обеспечить достижение желаемых результатов и нужной отдачи и легко поддаются оценкам, которые позволяют проверить результаты и выявить степень эффективности осуществления программы для учета извлеченных уроков. Это простое утверждение требует проведения более сложных дебатов вокруг определения того, что является эффективной программой. Для целей же настоящего доклада можно сослаться на общий консенсус, согласно которому эффективные программы должны разрабатываться на основе научных теорий, должны иметь научное обоснование и должны обеспечивать достижение желаемых задач или результатов. Научные данные можно получить с помощью теории организационных преобразований на макроуровне или с применением системного анализа, который проводится на основе глубокого и систематического обобщения полученных данных[8] и изучения практического опыта[9]. Оба подхода не являются взаимоисключающими; их взаимодополняющее использование является одним из наиболее эффективных методов установления плодотворных отношений между практической деятельностью и научными исследованиями.