Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 23. Ст. 2891.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Сборники нормативных актов по вопросам местного самоуправления.
Муниципальное право Российской Федерации. Хрестоматия / Сост. Е.В. Белоусова. — М., 1999 (или послед, издания).
Муниципальное право Российской Федерации. Сб. норм, актов / Сост. Т.М. Бялкина. — Воронеж, 2001(или послед, издания).
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник федерального законодательства /Отв. ред. Л.И.Брычева. — М., 2001.
МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ
к изучению курса
К разделу I. ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
В учебном курсе муниципального права рассматриваются вопросы организации и деятельности местной (муниципальной) публичной власти.
Местное самоуправление (муниципальная власть) представляет первичный уровень власти в государстве, форму осуществления власти народа, с общей характеристикой которой студенты уже познакомились в рамках учебной дисциплины конституционного права России. Учебный курс муниципального права дает возможность изучить систему организации и деятельности местного самоуправления, его функции, полномочия и ответственность за решение вопросов местного значения.
В первом разделе курса рассматриваются вопросы: понятие и предмет муниципального права, историко-теоретические основы местного самоуправления.
Студенты должны усвоить, что понятие «муниципальное право» используется в двух основных значениях. Во-первых, понятие «муниципальное право» характеризует отрасль российского права, представляющую собой самостоятельное правовое образование в системе права РФ. Во-вторых, так именуется научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения. Понятие «муниципальное право» — новое для российского государствоведения. Основой формирования новой отрасли права послужил начавшийся в 1990—1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появление союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении. Студенты должны уметь проводить различие между местным самоуправлением и организацией местной государственной власти в советский период развития российского государства. В стадии становления сегодня находится и одноименная научная дисциплина.
Муниципальное право — это право местного самоуправления. Местное самоуправление (муниципальная власть) выступает материальной (объективной) основой и предпосылкой формирования и развития муниципального права. Предметом муниципально-правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на других территориях, которые обладают статусом муниципального образования. Важно выявить специфику этих отношений, их субъектов. Эти отношения многообразны по своему конкретному содержанию, ибо муниципальная деятельность касается по существу всех важнейших сфер жизнедеятельности населения муниципальных образований: экономической, финансово-бюджетной, управленческой, охраны общественного порядка, земельной и т.д. Однако важно уяснить, что все эти отношения, возникающие на муниципальном уровне, объединяет то, что они возникают в процессе осуществления местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Следует также учитывать, что в предмет муниципального права входят отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Возможность такого делегирования предусматривает статья 132 Конституции РФ. Для понимания специфики предмета муниципального права необходимо учитывать, что местное самоуправление — это публично-властная деятельность, это форма публичной власти в государстве, это местная публичная власть. В этих целях необходимо тщательно проанализировать статьи 3, 12, а также 130—133 Конституции РФ, статью 3 Европейской хартии местного самоуправления и понять соотношение и взаимодействие государственной власти и власти местного самоуправления.
При этом следует учитывать, что муниципальное право — это комплексная отрасль права, ибо муниципальное право интегрирует, объединяет некоторые нормы из других отраслей права (гражданского, земельного, финансового и др.), которые имеют отношение к правовому регулированию муниципальных отношений в соответствующих сферах местной жизни. Поэтому важно уяснить соотношение и взаимодействие муниципального права и смежных с ним отраслей права (конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и др.).
Особенности местного самоуправления как публично-властной деятельности в государстве, специфика предмета муниципального права предопределяет и своеобразие юридических способов и приемов муниципально-правового регулирования. На это также следует обратить внимание при изучении вопросов первого раздела курса. Муниципальное право использует для правового регулирования муниципальных отношений и императивный метод правового регулирования, и диспозитивный, и метод рекомендаций. Необходимо уяснить, чем обусловлена специфика муниципально-правового регулирования.
Анализируя статус субъектов муниципально-правовых отношений, особое внимание надо уделить особенностям муниципального образования как субъекта муниципального права, содержанию муниципальной правоспособности населения, граждан и компетенции органов местного самоуправления. При рассмотрении вопросов об источниках муниципального права следует иметь в виду три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; уровень субъектов федерации; местный (муниципальный) уровень. Кроме того, надо учитывать, что к источникам муниципального права относятся и общепризнанные нормы международного права, международные договоры РФ (Европейская хартия местного самоуправления и др.), решения Конституционного Суда РФ, договоры, а также местные обычаи и традиции.
В первом разделе курса рассматриваются также вопросы: муниципальное право как научная дисциплина (понятие, предмет, система, источники, место в системе юридических наук), возникновение и развитие муниципального права. При изучении необходимо уяснить сущность основных теорий местного самоуправления (общественной, государственной и др.), особенности основных муниципальных систем зарубежных стран, а также особенности организации местной власти в дореволюционной России, в советский период развития российской государственности.
Рассматривая вопросы муниципального права как научной дисциплины, необходимо учитывать, что ее появление и формирование обусловлено реформированием старой советской системы местной власти, которая, будучи частью централизованной системы государственного управления, не требовала (в отличие от местного самоуправления) ни формирования специальной отрасли права, ни особой отрасли научных знаний. Существовавшая в советский период наука советского строительства имела своим предметом всю систему советов как органов государственной власти. Поэтому важно понять, в чем специфика предмета научной дисциплины муниципального права, ее задачи на современном этапе развития российского государства. При этом следует уяснить задачи, которые призвана решать данная научная дисциплина в условиях осуществляемой муниципальной реформы, начало которой положил Федеральный закон от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
К разделу II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ
Изучение вопросов данного раздела курса начинается с темы «Понятие местного самоуправления». Следует учитывать, что возможны различные подходы к исследованию понятия «местное самоуправление», его анализ в качестве: 1) одной из основ конституционного строя; 2) права населения на самостоятельное решение вопросов местной жизни; 3) формы организации и осуществления власти на местах. Важно понять необходимость использования данных подходов к изучению понятия «местное самоуправление», уметь показать, что стоит за каждым из этих значений термина «местное самоуправление», каково его содержание. Полезно будет при этом сравнить определения местного самоуправления, которые содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления», и в Европейской хартии местного самоуправления.
Для усвоения курса муниципального права важно понять, в чем суть идеи местного самоуправления, ее ценность и значение для развития демократии, институтов гражданского общества в нашей стране.
В данном разделе рассматриваются также вопросы: общие принципы местного самоуправления, функции местного самоуправления, сочетание форм прямой и непосредственной демократии в системе местного самоуправления. При изучении этих вопросов полезно будет обратиться к анализу Указа Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011) с учетом осуществляемой сегодня реформы местного самоуправления. При рассмотрении вопроса о системе местного самоуправления следует помнить, что муниципальные образования не находятся в подчинении друг к другу: каждое муниципальное образование имеет по сути свою систему организации местного самоуправления, которая может отличаться (имея общие принципы построения и функционирования) от тех организационных структур, которые действуют в других муниципальных образованиях.