Высший совещательный орган при царе — Боярская дума — тоже порядком устарел. Прекратив созыв Земских соборов, царское правительство в своем стремлении к безраздельной власти постепенно ограничивало и деятельность Боярской думы. К этому же побуждало усилившееся дворянство, которое видело в укреплении самодержавия надежную опору своих классовых интересов. Следовательно, внутреннее и международное положение России в конце XVII века настоятельно требовало проведения энергичных мер в области экономики, военного дела, государственного управления, внешней политики и культуры.
Вывод: Таким образом, Россия, несмотря на некоторые положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьёзную опасность для национальной независимости русского народа. "Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей и бессильной".
На рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели внутренние предпосылки для решительных перемен. Такие перемены принесли реформы Петра I, которые были подготовлены общественным развитием России в предшествовавший период.
1.3 Областная реформа в системе петровских преобразований
Общее преобразование учреждений, составлявших часть правительства или элементов его могущества, никогда не входило в планы Петра I. Даже довольно долгое время — в течение всей Северной войны — его усилия и заботы ограничивались в этом направлении разрешением задачи сравнительно несложной: стремлением иметь армию, способную разбить шведов, флот, пригодный для плавания по Северным морям, и достаточное количество денег на их содержание. Лишь между прочим, случайно и непоследовательно, он обращал внимание и энергию на отправление главнейших обязательств своего самодержавия — власть исполнительную, юридическую, законодательную, стремясь одновременно изменить ее характер и исправить слабые стороны и недостатки под влиянием соображений, часто недостаточно обдуманных. Он управлял — и преобразовал администрацию; судил — и устроил суды; в изобилии, как нам известно, создавал законы и, придерживаясь в основании своего управления принципа личного и деспотического, зависевшего от происхождения, изменил в некоторых отношениях его внешнюю архитектуру по новому рисунку.
Реформы органов управления являлись косвенным плодом войны. Старые, обветшалые органы, не пригодные для дальнейшего употребления благодаря слишком долгому применению, умирали, и жизнь перешла в новые органы, вызванные из небытия настоятельными потребностями данной минуты. "Несколько швов тут и там, и вот одной реформой больше".
Старые приказы красовались рядом с учреждениями новейшего образования: коллегиями морской, артиллерийской, провиантской, горной, и последние возникли и начали действовать только под влиянием резкого побуждения, неожиданно возникшей потребности. Исполнение следовало немедленно за появлением плана, но далеко не так быстро совершалось практическое применение.
Таким образом, здесь, как и всюду, не существовало никакой руководящей нити, послужившей точкой отправления подготовляющейся реформы, а в ее основание легли частичные обзоры иностранного происхождения. Жизнь ставила задачи, но искать пути для их разрешения поручалось чужеземцам: они трудились над проектами, Петр схватывал их налету и извлекал из них все существенное, затем наступал черед вмешательства его русских, сподвижников, приспособлявших на практике эту сущность к условиям местной среды. Затем издавался указ, по большей части все-таки слишком рано. Применения на практике обнаруживали недостатки замысла, и Петр всегда проявлял большую проницательность, а также большую искренность в признании ошибок. Все сделанное приходилось переделывать и начинать снова на других основаниях.
Подобно армии, Петру удалось создать администрацию, по внешности напоминающую европейскую. Но ему легче было набрать солдат, чем администраторов. Заимствовав у Европы форму коллегии, Преобразователь не сумел, да и не старался, усвоить также ее живительного духа: принципа работы сообща, разделения ответственности. Только создалась новая бюрократия.
Вывод: Таким образом, преобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для Петра I важной задачей, не планировалось им заранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для него реформ.
2. Содержание реформы Петра I
2.1 Общая характеристика областной реформы
Уже в первые годы Северной войны стало ясно, что обороты механизма государственного управления, в особенности местного, не поспевали за нарастающей скоростью маховика самодержавной инициативы. Недостатки управления отразились на обеспечении центральных ведомств деньгами, а армии — рекрутами, провиантом, лошадьми и т. п. В условиях увеличившихся трудностей военного времени было очевидно, что прежняя система управления "приказы — уезды" в силу своей архаичности не выдерживает всевозрастающей нагрузки. Поэтому уже в первые годы войны на первый план выдвинулась проблема приведения в соответствие высшего и низшего звеньев управления.
Основная идея этих преобразований состояла не в том, чтобы создать принципиально новый, в корне отличный от старого государственный аппарат, а в том, чтобы с помощью старых институтов и их комбинаций обеспечить, во что бы то ни стало, решение важнейшей задачи — победы в Северной войне. И для достижения победы Петру было неважно, как соотносятся компетенции разных ведомств или как они называются.
Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. В отличие от XVIIвека с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление.
В 1708 г. осуществляется первый этап реформы. Страна была разделена на губернии, которые, в свою очередь, делились на уезды. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.
Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обременены многочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин – президенты "первейших" коллегий и сенаторы и т.д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.
Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, а провинции – на дистрикты.
"Ситуация сего государства" требовала размежевания между коллегиями и губерниями, которые были центральными органами управления в областях, и их компетенция теперь совпадала в своих частях с отдельными коллегиями. Размежевание в этой области повело к полному переустройству областного управления, на совершенно новых началах, заимствованных у Швеции. Обсуждение и введение областной реформы происходило в связи с реформой центральных учреждений и продолжалось около трех лет (с 1718 по 1721гг.). Иноземные чертежи и иностранцы-руководители помогли Петру разработать стройную систему управления, к тому же в значительной степени приспособленную к условиям русской жизни.
"Если мы прибавим к сказанному, что в инструкциях предписывалось администрации заботиться не только об интересах фиска, но и о материальном и духовном преуспевании населения, а судам рекомендовалось "лучше повинного оправдать, нежели неповинного безрассмотрительно осуждать", при чем вся администрация была переведена с кормления на жалование, то пред нами предстанет очень сложная, стройная и рациональная система управления, вполне способная создать "регулярное государство".
Что особенно замечательно было в этой реформе, это принцип разделения компетенций отделения суда от администрации и расчленение администрации на специальные органы управления.
Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил — вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местного управления. Целью реформы было стремление, прежде всего, упорядочить финансы. При создании губерний на основании старых финансовых отчетов были определены бюджеты новых административных округов, намечены приоритетные статьи расходов, которые должны были финансировать губернии из своих бюджетов.
Задумывая областную реформу, Петр был убежден, что это не может привести к ослаблению центральной власти. Наоборот, известная децентрализация должна была усилить, сосредоточить административную, судебную, а главное, финансовую власть в руках представителя царя — чиновника высокого ранга, каким был губернатор. Он был наделен несравненно большей властью, чем прежний воевода. В итоге губернская реформа стала как бы лесами и для возведения следующего этажа бюрократического здания самодержавного управления.
Однако реформа оказалась не по плечу Петровской России. У русского народа не оказалось ни средств, ни подготовленных лиц, ни достаточно культурной среды, чтобы воплотить эту систему в жизнь, наполнить её формы соответствующим содержанием. У государства не было средств, чтобы регулярно содержать на жаловании введенный реформой в оборот административный персонал. Большинство административно-судебного персонала приходилось вербовать из тех же старых подьячих, дьяков, воевод, воспитавшихся на старой приказной практике со всеми её пороками и косностью. Получивший новое наименование старый служилый персонал никак не мог проникнуться новыми началами реформы. Судебные и административные власти с трудом понимали принцип разделения ведомств и труда. "Администрация, так же, как и население, знать не хотела инстанций и лезла в Сенат и к государю, по старой уездной практике, с такими мелочами, которые вполне были подведомственны администрации дистрикта и "нижних судов".