Вывод: Таким образом, используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы ("шведские уставы"), Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чисто косметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетом русских обычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков.
2.3 Основные институты местного управления
В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). Указ "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов" от 18 декабря 1708 года гласил: "Великий государь указал, по Именному своему великого государя указу, в своем великого государя Велико, Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним росписать города. И по тому его великого государя Именному указу, те губернии и к ним принадлежащие города, в Ближней Канцелярии росписаны, и табели за подписанием его государевой руки, начальствующим тех губерний, которые прилучилися быть в армии розданы, велено им в тех губерниях о денежных сборах и о всяких делах присматриваться, и для доношения ему великому государю о тех губерниях готовым быть, где он великий государь укажет".
В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные – губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже названные долями во главе с комендантами.
Назначение губернаторами доверенных лиц не означало, что реформа была лишь разновидностью командировки высокопоставленных эмиссаров для "поправления" дел на местах. Реформа привела к резкому усилению административного аппарата, созданию на местах разветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников — новой инфраструктуры.
При губернаторе, власть которого охватывала сразу несколько старых уездов — огромную, по сути, территорию,— были помощники, ведавшие военным делом (обер-комендант), сборами с населения (обер-комиссар), правосудием (ландрихт). Уездом руководил не прежний воевода, а "новоманирный" комендант, обладавший также значительной военно-административной и судебной властью.
Вместе с обер-комендантом пришли и новые штаты чиновников, которыми руководили комиссары, ведавшие сбором налогов, управлявшие населением. В ходе реформы было окончательно покончено с прежней практикой назначения на должность местного чиновника как на "кормление", дававшее возможность быстро обогатиться, а затем, вместе со своими родственниками и людьми, назначенными в тот же уезд, отбыть в столицу и ожидать назначения на новое "теплое" место.
Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил — вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местного управления.
В 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50 вместо старых 8, позже 11 губерний.
В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние – воеводы. "Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою; пользы их и благополучия всякими образы и по крайней возможности искать и поспешествовать, а шкоды, убыли и опасности отвращать, и о том заранее объявлять, яко оное честному слуге и подданному пристойно и надлежит, и как он в том пред Богом, его царским величеством и пред Сенатом и пред всем честным светом ответ дать может; и того ради он как письменно, так и словесно обыкновенную присягу учинить должен".
И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управления становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре.
Несмотря на эту сравнительную дробность основной областной единицы управления, каждая губерния и провинция была подразделена на дистрикты, нормальным объемом которых считалось 2000 тяглых дворов , следовательно, уезды и доли вновь подвергались перестройке. Таких дистриктов было разное число в разных провинциях, в зависимости от их населенности. Так, в Московской было 19 дистриктов, а в Угличской – 4. Дистрикт был почти втрое меньше замененной им "ландратской доли" (5536 дворов).
Дистриктом управлял земский комиссар, назначенный Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Земские комиссары отвечали за своевременный сбор налогов и непосредственно подчинялись камериру. Земские комиссары, кроме того, выполняли полицейские функции: вылавливали беглых крестьян и дезертиров, бродяг и преступников, а также должны были следить за состоянием дорог, мостов, постоялых дворов.
В эту бюрократическую иерархию гражданской администрации вторглась военная. Поначалу на военную администрацию возлагалась временная обязанность проверки ("ревизии") результатов подушной переписи населения, проведенной на основе "сказок", подаваемых самими помещиками. На переписные канцелярии, возглавляемые высшими армейскими чинами, была возложена еще одна обязанность — расквартирование полков по дистриктам. В итоге возникла новая административная единица, существовавшая параллельно гражданскому дистрикту,— полковой дистрикт. Их размеры не совпадали: основанием для гражданского дистрикта являлось 2000 дворов; размеры полкового дистрикта колебались в зависимости от того, какой полк размещался на его территории. Дело в том, что содержание драгунского полка обходилось в 44 945 рублей 80 копеек, в то время как на содержание пехотного полка требовалось 37 795 рублей 77 копеек, а гарнизонного и того меньше — 16 200 рублей 31 копейка. Следовательно, количество налогоплательщиков, а также размеры полкового дистрикта драгунского полка были почти втрое больше полкового дистрикта гарнизонного полка.
Полковые дворы внесли существенное изменение в структуру низшего звена областной администрации: в полковом дистрикте появился свой земский комиссар, причем не назначенный Камер-коллегией, а избранный местным дворянством. Казалось бы, выборный земский комиссар должен был заменить комиссара, назначенного Камер-коллегией, но они существовали одновременно, причем оформленного законом разделения их обязанностей не существовало. На деле избранный дворянами земский комиссар подчинялся полковому двору и являлся сборщиком подати, шедшей на содержание полка. Он же выполнял и полицейские функции. За старым земским комиссаром оставался сбор мелочных налогов: с бань, рыбных ловель, мельниц, винокурен, а также сбор недоимок прямых налогов за прошедшие годы.
Комиссар был главным агентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все управление дистрикта, кроме суда. Администрации вообще приказано было "до юстиции не касаться".
Таким образом, ко времени проведения второй областной реформы на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Реформа 1719 года установила двучленное деление: провинция – уезд.
Правда, губернаторы сохранились, но их власть простиралась лишь на провинцию, возглавляемую губернским городом. Провинция была наводнена учреждениями и многочисленными правительственными чиновниками. Главными из них были воевода, камерир, ведавший сборами налогов, и рейнтмейстер, возглавлявший рентерею, или казначейство, куда стекались все прямые и косвенные налоги с населения провинции. Кроме того, в провинции существовали канцелярии: вальдмейстерских дел (охрана лесов), рекрутских дел, розыскных дел, таможенная изба, магистрат, фискалы и др.
Города имели свое городское управление: в губернских городах – магистраты, в уездных – ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.
Областная администрация была разделена на специальные органы управления и приняла такой вид. Главным ядром областного управления была провинция во главе с воеводою, которому принадлежало общее руководство управлением провинции. Ближайшими его сотрудниками, исполнявшими, так сказать, черновую работу управления, были: 1) камерир – заведовавший сборами податей в провинции и казенными имуществами; 2) рейнтмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; 3) провиантмейстер – заведующий натуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имеет свою канцелярию и ведет дела под общим надзором воеводы.
Так устроенная провинция подчинена только центральным органам управления – коллегиям и Сенату. Прежние губернии хотя и остались, но они были сокращены в территориальном объеме и уравнены по компетенции и в порядке субординации провинциям, так что воевода ни в чем не зависел от губернатора.