На этой основе - классифицировать образовательные учреждения по «нормальности» затрат, с позиций того, находятся ли они в основной группе по фактическим затратам на учащихся в сравнении с нормативными, или же располагаются в «хвостах» нормального распределения образовательных учреждений (как объекты, получающие избыток финансирования или, наоборот, финансируемые по остаточному принципу).
В итоге, создать основу для управленческих решений (увеличение финансирование образовательным учреждениям, испытывающим дефицит средств, более равномерное распределение средств среди образовательных учреждений, рационализация их сети и т.п.).
Наряду с позитивными результатами материалы мониторинга раскрывают ряд проблемных сторон, связанных с региональным опытом нормативного бюджетного подушевого финансирования, адресатом которого являются общеобразовательные учреждения (таблица 1.1.20).
Таблица 1.1.20
Проблемные стороны регионального опыта нормативного бюджетного
подушевого финансирования общеобразовательных учреждений
| Проблемные аспекты региональной практики нормативного бюджетного подушевого финансирования | Источник |
| Неоднозначность итогов внедрения НБПФ в регионах | |
| «Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его примуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше справедливо критикуемого действующего порядка финансирования. Кроме того, в ряде случаев эти оценки на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного места для маневра средствами… Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 г. по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась… В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персонала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру, искусству» | Беляков С.А.. Финансирование системы образования в России. – М.: МАКС Пресс, 2006. – С.192 - 193 |
| Неполный охват расходов образовательного учреждения | |
| Существующие методики НБПФ охватывают чуть более половины расходов школы (в нормативе нет коммунальных услуг, капитального ремонта, инвестиций), ориентируют общеобразовательные учреждения на рост штатной численности и фонда оплаты труда, привязывая к нему объемы финансирования, получаемые школой | Академия администраторов образования, из статьи: Агранович М.Л. Цена результата. Норматив и качество образования. – Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
| Отсутствие связи объемов финансирования с качеством образовательных услуг | |
| «Методика расчета норматива на основе соотношения фонда оплаты труда и прочих расходов, предложенная Министерством образования… разработана, исходя из общих объективных показателей (число школ, количество преподавателей, количество учащихся и т.п.), не связанных с качеством оказания образовательных услуг. Очевидно, что индикаторы качественной оценки, среди которых и результаты, демонстрируемые выпускниками школ, обязательно должны быть туда внедрены». | Климанов В.В., Панов М.К. Без иллюзий. Норматив глазами финансиста. - Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
| Нормативы подушевого финансирования исходят из объемов часов и ставок, а не от качества образовательной программы | Экспертно-аналитический се-минар «Комплексное развитие региональной системы образования в контексте образовательной политики» (23-24 сентября 2006 г., Иркутский государственный технический университет), отчет о семинаре |
| Сохранение наряду с выделением финансирования по смете постатейного характера расходов, ограниченная самостоятельность руководителей образовательных учреждений в расходовании средств | |
| «Идея нормативного финансирования школ, при котором все средства выделялись бы «одной строкой», без указания целевого назначения, находится в полном противоречии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и казначейского исполнения бюджета, где все расходы расписаны по кодам бюджетной классификации, а переброска средств со статьи на статью требует четкого, документально оформленного обоснования» | Заместитель Министра образования Московской области Ковальская О.В. На бумаге и в жизни. Нормативное финансирование: сфера применения и границы возможностей. - Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
| Разработанные методики расчета нормативов с использованием поправочных коэффициентов, используемые для расчета потребности в финансировании по конкретным образовательным учреждениям, сохраняют сметы с постатейной разбивкой расходов, не улавливают индивидуальную объективную потребность образовательного учреждения в средствах | Ерошин В.И. В стиле «ретро». Какие нормативы нужны российскому образованию? – Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
| Отсутствие в ряд регионов жестких алгоритмов формирования нормативов, нераскрытие того, как устанавливаются нормативы | |
| «По проекту бюджета на 2006 год были проведены общественные слушания, которые выявили множество проблем и разногласий. Наибольшую критику вызвал метод подушевого финансирования. Дело в том, что методы расчета нормативов не были озвучены администрацией области. По какому принципу именно такая сумма определена в каждом конкретном случае, осталось загадкой. Еще один немаловажный нюанс – все нормативы во всех муниципалитетах области были уравнены. То есть стоимость жизни в районах области, как Струги Красные, Дедовичи, Плюсса и др. приравнивалась к стоимости жизни в Великих Луках и Пскове, двух наиболее крупных городах области...» | Председатель псковского регионального отделения партии «Яблоко» Л. Шлосберг (сообщение Агентства национальных новостей от 20 октября 2006 г.) (www.annews.ru) |
| Ухудшение финансового положения малокомплектных образовательных учреждений при введении НБПФ | |
| Хакасия не готова к переходу на нормативно-подушевое финансирование в полном объеме, т.к. перед многими сельскими школами станет вопрос: быть или не быть? «Необходимы дополнительные проработки, чтобы перейти на нормативно-подушевое финансирование хотя бы с минимальными потерями» | Министр образования и науки Республики Хакасия Салата Г. «Не выплеснуть бы ребенка с водой». Интервью республиканской газете «Хакасия» - 3 ноября 2006 г. http://www.gov.khakasnet.ru/gazeta/archiv/061103-1.htm |
| Перевод на нормативное финансирование, если это не делать постепенно, приведет к закрытию многих маленьких школ, в которых учатся одаренные или проблемные дети | Академик Российской академии образования Днепров Э.Д. Госсовет против саботажа. – Наша власть: дела и лица. – 2006. - №5 |
| «Красноярский край перешел на нормативное подушевое финансирование. Но, тем не менее, можно зафиксировать возникшую проблему определения норматива: при переходе пострадали лучшие школы – лицеи и гимназии». | Аналитическая записка по итогам учебно-методическо-го мероприятия «Развитие и продвижение комплексных региональных проектов модернизации образования» (Красноярск, 14 октября 2006 г.) |
| «Нормативно-подушевое финансирование лишь зафиксировало ситуацию… новый механизм выгоден для школ с большим количеством учащихся, желательно работающих в две смены и имеющих максимально возможное количество детей в классах. Повышает ли это их конкурентоспособность, увеличивает доступность и улучшает ли качество обучения, надо еще доказывать… Не все школы способны перенести переход на новые принципы. Это касается малокомплектных сельских школ. Самые слабые и маленькие из них будут финансировать, как и прежде, не по количеству учеников, а по потребностям. Труднее становится и тем особенным школам, в которых образовательный процесс не предполагает двухсменной работы или больших классов. Да, теоретически так и предполагалось. Экономисты и раньше предупреждали: за неординарность придется платить дополнительно. Кому? Родителям. Вряд ли об этом знали родители, но теперь их поставят перед фактом. Среди обиженных новой системой остались и коррекционные классы в обычных школах, став неоправданно дорогим удовольствием. В регионах с введенным нормативным финансированием уже началось их закрытие. Если это будет продолжаться, то мы либо получим повышение количества неуспевающих в массовой школе, либо рост числа специальных школ, где те, кого «вытаскивают» в коррекционных классах, лишатся последнего шанса догнать своих сверстников и не стать людьми второго сорта… В целом нормативно-подушевое финансирование не обеспечивает развитие школы, а значит, у школы должен быть бюджет развития». | Директор НОУ "Центр Мон-тессори" Сумнительный К.Е. Сколько стоит ученик? (school.edu.ru/attach/8/478.doc) |
| Минус методики нормативного подушевого финансирования, предложенной Министерством образования, в том, что все пропорции между фондом заработной платы и прочими расходами относительны и выводятся чисто эмпирическим путем. «Если в нынешних российских условиях механически ввести единый подушевой норматив (даже в рамках одного региона), половина школ может остаться без средств к существованию. Поэтому введение норматива должно быть связано с оптимизацией сети учреждений… Необходимо также создать условия для перехода образовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность». | Ректор Академии администраторов образования Мусарский М.М. Судьба капремонта. Финансирование по нормативу должно дополняться целевыми программами развития образования. – Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
| Недостаточность финансирования, сохранение на практике финансирования по индивидуальным сметам на основе ежегодной коррекции поправочных коэффициентов | |
| Очень низки в денежном выражении нормативы подушевого финансирования. Когда вводятся поправочные коэффициенты «начинается чудовищная дележка. Школы сталкивают лбами: какой коэффициент кому поставить и какую кому дать добавку. Вы просто не представляете, сколько надо принять мытарств рядовому директору, чтобы получить «желанный коэффициент». А главное – никто не гарантирует, что в следующем году он за данной школой будет сохранен. И вся эта система зиждется на том, что каждый год это дополнительное финансирование надо вымаливать у городского комитета по образованию и науке… Как только появляется первый эмпирический коэффициент, сразу теряется вся идея – финансирование «назначают», как это было раньше». | Директор лицея №1 г.Перми Лурье Л. «Аттестат незрелости». Интервью газете «Звезда» - 22 сентября 2006 г. |
| Проблемность привязки НБПФ к фонду оплату труда | |
| «Предложенная Министерством образования России методика расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений… не может, по нашему мнению, служить эталоном для применения на практике. Многие составляющие норматива не имеют четких обоснований и вступают в противоречия с действующей системой планирования расходов на содержание учебных заведений. Так, например, в фонд оплаты труда согласно данной методике включаются заработная плата (тарифная и надтарифная части), начисления на оплату труда, компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию и расходы на повышение разрядов и аттестацию педагогических работников. Учитывая, что в основу предлагаемой методики положен принцип соотношений между фондом оплаты труда и фондом материального обеспечения, совсем непонятно, как в фонд оплаты труда могут попасть компенсационные выплаты, начисления на зарплату и расходы на аттестацию? Каким же образом тогда определялись «средние отношения между расходами на заработную плату и остальными расходами»? И что имели в виду авторы под «остальными расходами», в то время как в разных разделах методики так называемые «остальные расходы» называются и «фондом материального обеспечения» (ФМО), и «текущими расходами», и «долгосрочными расходами»? Одним словом, вопросов больше, чем ответов. Кроме того, в предлагаемой методике вводится нормирование численности педагогических работников, что тем более противоречит самой системе оплаты труда в образовании, где количество педагогических ставок не зависит от наполняемости классов, а учитель может работать (и работает!) не на одной ставке, а ведет определенное количество учебных часов, менее или более, чем предусмотрено ставкой. Рассчитанные по данной методике нормативы получаются настолько средне-усредненными, что применение их на практике приведет к избыточному выделению субвенций одним регионам и к вынужденному сокращению расходов в других». | Заместитель Министра образования Московской области Ковальская О.В. На бумаге и в жизни. Нормативное финансирование: сфера применения и границы возможностей. - Школьное обозрение. – 2002. - №4 |
В частности, респонденты, как правило, отмечают следующие проблемные стороны: