В основу части региональных методик расчета НБПФ для общеобразовательных учреждений, как указывалось выше, легла разработка «Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ», подготовленная под руководством Н.Г.Типенко,[21] в рамках проекта Фонда «Институт экономики города» «Разработка и распространение механизма подушевого нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений в регионах России» при поддержке Всемирного Банка.[22]
Идеи данной методики, в свою очередь, были распространены на сферу среднего профессионального образования. В 2005 – 2006 гг. под руководством Н.Г.Типенко разработаны «Методические рекомендации по расчету нормативов финансирования услуги в образовательных учреждениях среднего профессионального образования» (Центр фискальной политики, приложение 42).[23]
Более ранней общедоступной методикой, предполагающей детальный расчет стоимостных нормативов по каждому элементу хозяйственной деятельности учреждений среднего профессионального образования, является “Методика расчета нормативов высшего и среднего профессионального образования”, опубликованная в журнале “Университетское управление: практика и анализ” в 2001 г.[24]
1.1.1.3. Анализ и оценка возможных направлений модернизации методик нормативного бюджетного подушевого финансирования
Анализ, проведенный в разделе 1.1.1.2 настоящего отчета о НИР, создает базу для предложения ряда направлений модернизации практики и методик нормативного бюджетного подушевого финансирования:
Преодоление множественного, мозаичного характера системы финансирования общеобразовательных учреждений, начального и среднего специального образования
-преодоление двойственного характера системы финансирования образовательных учреждений, сложившейся в настоящее время. Логика развития накопленных с 1999 – 2001 гг. инноваций в финансах образования предполагает переход к расширенному использованию механизма НБПФ в регионах – субъектах РФ (58 регионов – субъектов Российской Федерации (более 60% населения) находятся на начальном этапе внедрения механизма НБПФ (внедрение либо не начиналось, либо общие положения о НБПФ включены только в региональные законы об образовании (без разработки и внедрения детальной методической базы), либо даны поручения о разработке методик НБПФ, но методики пока не утверждены (см. карту внедрения НБПФ по регионам РФ в разделе 1.1.1.2));
-в связи с поэтапным переходом части регионов (7 – 15 субъектов РФ) на нормативное бюджетное финансирование в сфере начального и среднего профессионального образования необходимы опережающая разработка и внедрение модельного методического обеспечения НБПФ для НПО и СПО, унифицирующего подходы к организации финансирования на этом уровне образования (модели НБПФ, внедряемые на практике, в существенной мере различаются (см. таблицы 1.1.12 – 1.1.19 раздел 1.1.2), и степень их различия не ниже, чем в моделях НБПФ, применяемых в регионах РФ;
Унификация нормативных актов, регламентирующих применение
нормативного бюджетного подушевого финансирования
-обеспечение единства бюджетного законодательства предполагает равенство юридического статуса (и, соответственно, юридической силы) нормативных актов субъектов РФ, которыми вводится нормативное бюджетное подушевое финансирование, в отличие от действующей практики, в рамках которой НБПФ вводится самыми различными видами нормативных актов (от закона субъекта РФ до письма департамента образования (см. таблицу 1.1.4, раздел 1.1.1.2)). В этой связи целесообразно разработать и рекомендовать гармонизированные / модельные нормативные акты (в части НБПФ и связанных с ним межбюджетных отношений), имеющие равный правовой статус, для включения в бюджетное законодательство субъектов РФ;
-нормативные акты, внедряющие НБПФ в различных регионах – субъектах РФ, должны быть сопоставимы между собой по степени детализации, должны содержать алгоритмы расчета НБПФ, примерно адекватные по глубине содержащихся в них правил. На практике часть регионов, по оценке, устанавливают нормативы бюджетного подушевого финансирования на основе индивидуальных расчетов без объявления и утверждения методик (очевидно на основе экстраполяции данных за прошлые годы) (см. таблицу 1.1.5, раздел 1.1.1.2)), что деформирует саму суть НБПФ, делает произвольными и индивидуальными процедуры и расчеты, которыми устанавливается НБПФ. Соответственно, целесообразно, чтобы внедрение НБПФ основывалось на принятии во всех регионах однородной методической базы, пржде всего в тех субъектах РФ, которые переходят на НБПФ на индивидуальной основе, без объявления применяемых методов формирования нормативов бюджетного подушевого финансирования;
-часть субъектов РФ устанавливает в своих нормативных актах процедуры коррекции нормативов бюджетного подушевого финансирования, приближения размеров реально выделенных средств на финансирование общего образования к расходам за прошлые годы (см. таблицы 1.1.5, 1.1.6, 1.1.11, раздел 1.1.1.2), часть регионов – субъектов РФ не предусматривает в своем нормативном поле использование указанного механизма. Различная степень жесткости НБПФ в разрезе регионов – субъектов РФ усиливает эффект мозаичности, разнонаправленности, заложенный в системы НБПФ, внедряемые в различных регионах. Соответственно, объективной необходимостью является обеспечение равной степени жесткости, равного объема регулятивных издержек, связанных с НБПФ, с тем, чтобы его внедрение не становилось формальностью, сохраняющей весь объем накопленных излишних индивидуальных затрат образовательных учреждений, финансируемых через бюджет;