После нескольких дней консультаций с партийными лидерами Вейцман возложил на Бен Гуриона, главу партии Мапай, получившей на выборах большинство мест, формирование первого правительства. В ходе трехнедельных переговоров Бен Гурион заключил коалиционное соглашение с другими партиями: Мизрахи, Хапоэль хамизрахи (выступавших как единый блок) Прогрессивной партией и Сефардским списком. Министерские портфели должны были распределяться между ними. 8 марта сформированный кабинет и его программа были представлены на рассмотрение возобновленному Учредительному собранию (оно получило название Кнессет), и 10 марта первое израильское правительство было утверждено большинством голосов (73 против 45).
Первоначально не предполагалось, что Учредительное собрание станет парламентом, функционирующим в соответствии с нормативным законодательством. Считалось, что оно было созвано для разработки конституции. И действительно, накануне выборов 25 января 1948 года не было сомнения в том, что еврейское население Израиля в не меньшей степени, чем авторы резолюции ООН о разделе Палестины и Декларации независимости, ждет принятия конституции — хотя бы потому, что это стало правилом у народов, получивших независимость после 1945 г. Более того, деятельность самой Всемирной сионистской организации регулировалась конституцией. Даже в период британского мандата Учредительный закон Палестины служил своего рода конституцией. И, наконец, комитет под председательством доктора Лео Кона, юридического советника Еврейского агентства, потратил месяцы на составление проекта конституции, который Временное правительство передало Учредительному собранию. И все-таки, несмотря на все прецеденты и подготовительную работу, Бен Гурион и другие лидеры Мапай решили на данном этапе отказаться от принятия конституции.[10]
Существовало несколько причин для этого неожиданного решения. Премьер-министр утверждал, прежде всего, что было бы ошибкой оказаться сейчас в законодательных тисках. Он указывал на то, что даже Соединенным Штатам понадобилось одиннадцать лет для принятия конституции, а затем она была еще существенно изменена Биллем о правах. С другой стороны, английское правительство функционирует достаточно эффективно на протяжении столетий без какой бы то ни было формальной конституции. Бен-Гурион отметил так же, что израильское население все еще растет, что требуется время для абсорбции иммигрантов и для того, чтобы покончить с последствиями арабского вторжения. Таким образом, вопрос о принятии конституции только отвлечет Кнесет от решения других насущных проблем. Одной из таких проблем было, например, требование религиозных партнеров по коалиционному правительству Бен Гуриона, что бы Тора и Талмуд стали основой израильского законодательства. Понятно, что меньше всего нужна была тогда Израилю и Бен Гуриону "kulturkampf" ("война культур") между клерикалами и секуляристами. По этим и другим причинам после продолжи тельной дискуссии в июне 1950 г. было решено отказаться от принятия конституции. Вместо этого предполагалось, что конституция будет построена со временем на базе специальных законодательных актов, оформленных как Основные законы. В конечном итоге они и составят в совокупности израильскую конституцию
Для России, взявшей курс на построение демократической модели государства, до сих пор актуальна проблема определения концентрации властных полномочий в руках тех или иных государственных структур, в том числе и парламента. Имеют место многочисленные дискуссии о качественных характеристиках системы государственной власти, позволяющей, с одной стороны, обеспечить управляемость обществом, с другой стороны, гарантировать реализацию интересов большей части населения страны. Поэтому изучение конституционного права зарубежных государств представляет не только большой научный интерес, но и имеет весьма важное политико-прикладное значение для понимания происходящих в нашей стране процессов по совершенствованию конституционно-правовой системы. Обращение к политико-правовой системе Израиля, прежде всего, обусловливается особыми отношениями, установившимися между нашими странами и народами: почти миллион граждан Израиля являются выходцами из России и других республик бывшего СССР и многие из них сохранили теснейшие связи с российским обществом.
Государство Израиль следует определять как парламентскую республику, реализующую одну из форм либеральной демократии. В целом система государственной власти данного государства, так или иначе, напоминает другие западные страны. Все-таки можно говорить о специфичности и уникальности многих ее элементов. В рамках данной статьи мы попытаемся проанализировать особенности организации государственной власти в Израиле, показать самобытный стиль становления и развития его государственно-правовых институтов.[11]
Как и в любой парламентской республике, центральное место в системе органов государственной власти Израиля занимает парламент — однопалатный кнессет, состоящий из 120 депутатов. Исключительность данного института состоит в том, что он возник задолго до его аналогов в других странах. Первое упоминание о нем мы встречаем в Ветхом Завете в Книге Числа, главы 8—21. Когда евреи выходили из Египта, Моисей являлся единоличным руководителем народа. И хотя он пользовался неограниченным доверием, концентрация всей полноты власти в руках одной личности оказалась тяжким бременем. Поэтому пришлось учредить собрание представителей народа, которое, с одной стороны, давало бы евреям удовлетворительные ответы на их запросы, а с другой — было бы способно донести слова Всевышнего до народа.
Таким образом, возник первый «кнессет», который изначально состоял из 72 человек, по 6 от каждого из 12 колен, а позже это число было увеличено до 120, по 10 представителей от колена. Данная численность депутатов сохраняется и в нынешнем израильском парламенте, хотя и основана на иных принципах избрания народных представителей.
После образования 14 мая 1948 года государства Израиль в январе 1949 года избирается учредительное собрание, которому предоставляется право разработать конституцию. В своем первом законодательном акте (Transition Law, 1949 года) учредительное собрание изменило свое название на «кнессет» и объявило себя «законодательным органом Государства Израиль».
Возвращаясь к современной эпохе, отметим, что кнессет избирает из своего состава председателя кнессета и его заместителей. Во время отсутствия президента страны в Израиле председатель кнессета выполняет его функции, то есть номинально и протокольно является вторым человеком в государстве. Так же, как и во многих других странах, депутаты кнессета обладают парламентской неприкосновенностью; в случае рекомендации прокураторы о подаче в суд обвинения против депутата кнессета неприкосновенность может быть с него снята голосованием. Неприкосновенность не распространяется на нарушение правил уличного движения и т. п. Члену кнессета запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой деятельностью (за исключением авторского гонорара за книгу и т. п.); ему нельзя быть главой муниципалитета (но можно быть членом муниципалитета) или занимать в муниципалитете должность за плату; даже на добровольную (неоплачиваемую) деятельность депутата существуют серьезные ограничения.
Именно кнессет принимает законы. Значение данной «парламентской» функции усиливается тем, что в Израиле нет единой писаной конституции — документа, обладающего высшей юридической силой по отношению к другим законам. Ее отсутствие, несомненно, повышает роль парламента в системе государственной власти. Тем не менее, в системе нормативных актов следует выделять так называемые «основные законы», именно они имеют характер конституционных актов. Таковыми являются: Закон о Кнессете; Закон о земельных участках; Закон о Президенте Государства; Закон о правительстве; Закон о «государственном хозяйстве»; Закон об армии; Закон «Иерусалим — столица Израиля»; Закон о судопроизводстве и т. д. Однако, как это ни покажется странным, для их принятия или изменения требуется не квалифицированное (как, например, в России), а только абсолютное большинство в 61 голос депутатов кнессета. Обычные же законы принимаются в еще более упрощенном порядке, что не соответствует ни практике большинства парламентов западных стран, ни России. В Израиле для принятия обычного закона не требуется кворум депутатов при голосовании — достаточно, чтобы за закон проголосовало большинство присутствующих депутатов (были случаи, когда закон принимался в присутствии двух членов кнессета). Хотя следует отметить, что законы не принимаются внезапно: для внесения законопроекта существует специальная процедура, и в повестке дня заседания кнессета появляется предварительное голосование по законопроекту. После этого законопроект может быть отправлен в одну из комиссий кнессета на доработку и обсуждение, а затем снова передан на обсуждение всего кнессета, где для его утверждения должен пройти три чтения (три голосования).
Подобная ситуация с принятием законов, на наш взгляд, согласуется с особенностями политической системы израильского общества (наличие большого количества достаточно влиятельных политических структур) и со спецификой избирательной системы Израиля. Кнессет избирается общеизраильскими прямыми, равными и тайными выборами раз в 4 года (возможны досрочные выборы в случае самороспуска кнессета) по пропорциональной избирательной системе. При этом предвыборные списки, за которые голосуют граждане, должны представлять партию или блок партий. Особенностью Израиля можно назвать также низкий «заградительный барьер» — 1,5% от общего числа проголосовавших избирателей, чей бюллетень признан заполненным правильно. Подобная избирательная система дает возможность быть представленными в кнессете большому количеству партий. Так, например, на выборах в 1992 году в кнессет прошли 10 списков, в 1996 году — 11, на следующих выборах — 15. Подобный расклад политических сил в парламенте почти всегда предполагает формирование коалиционных правительств, а также возможные трудности при достижении каких-либо кардинальных политических решений. В таком «разнополюсном» парламенте не всегда просто набрать абсолютное большинство в поддержку того или иного решения, не говоря уже о квалифицированном.[12]