2. Прямое действие. Под ним понимается непосредственная и обязательная применимость нормативно-правовых актов Сообществ национальной администрацией и судами независимо от их согласия или условий, устанавливаемых государством-членом. Принцип прямого действия предусмотрен непосредственно в самих учредительных договорах. О нем говорится, в частности, в ст. 189 (н.н. ст. 249) Договора о ЕС. Во втором абзаце этой статьи записано, что Регламент является актом общего характера, что он обязателен во всех своих элементах и имеет прямое действие во всех государствах-членах. Однако ясность формулировки применительно к регламенту порождает полную неясность относительно других источников права ЕС. Их характеристика, содержащаяся в той же ст. 189 (н.н. ст. 249), не содержит никакого упоминания о прямом действии. Отсутствует оно и применительно к самому учредительному договору. Естественно было предположить, что создатели Европейских сообществ имели в виду ограничение применения принципа прямого действия только одной категорией норм вторичного права и придание его применению не общего, а эксклюзивного характера. Именно такую позицию заняли национальные власти и суды ряда государств-членов, а также многие исследователи. Суд ЕС с подобным подходом не согласился. В целом ряде решений, начиная с уже упоминавшихся по делам Ван Генд, Коста и другим, Суд сформулировал как общую концепцию прямого действия права Сообществ, так и определил особенности ее применения к различным ситуациям и категориям источников, а равно и основания возможных изъятий. Основные исходные посылки концепции прямого действия состоят в следующем. Право Сообществ наделяет правами и налагает обязанности не только на государства-члены и институты Сообществ, но и непосредственно на частных физических и юридических лиц. Осуществление частным лицом своих прав невозможно без их юрисдикционной защиты. Такая защита прав и интересов частных лиц осуществляется, по общему правилу, национальными судами. Права, порождаемые действием права ЕС, также подлежат судебной защите. Однако для ее осуществления необходимо обеспечить прямое применение нормы права Сообществ национальным судом. В противном случае право ЕС не будет подлежать применению или, во всяком случае, применяться национальным судом для разрешения конкретных споров. При такой ситуации реализация задач и целей интеграции невозможна, ибо их правовая гарантия исключена, или сведена к минимуму. Соответственно необходимы основания для прямого применения права Сообществ национальными судами. Такую возможность обеспечивает принцип прямого действия права ЕС. Практическое применение этой концепции должно удовлетворять целому ряду условий материального и процессуального характера. Так, применяемая норма прямого действия должна входить в юрисдикцию национальных судебных органов. Например, решение вопроса о действительности подлежащего применению в деле акта Сообщества не входит в юрисдикцию национальных судов. В случае возникновения такой проблемы, имеющей принципиальное значение для вынесения решения по существу дела, национальный суд обязан прервать его рассмотрение и обратиться с преюдициальным запросом в Суд ЕС. По получении заключения Суда ЕС процесс возобновляется. При отсутствии сомнений в легитимности подлежащего применению акта Сообществ именно он и должен быть применен. При коллизии норм будет использован принцип верховенства, а при решении вопроса о допустимости применения нормы права ЕС основанием для ее применения национальным судом служит прямое действие. К числу обязательных условий прямого применения нормы права ЕС относятся ее четкость, ясность и непротиворечивость, возможность прямого использования судом и отсутствие обусловленности ее применения другими актами или действиями. На практике это означает, что национальный судья во всех тех случаях, когда в акте ЕС содержится декларация самого общего характера или указывается на разработку в последующем мер по реализации и т. п., не может применить эту норму непосредственно для разрешения спора. Это не означает, конечно, что она лишена всякого юридического значения. Достаточно указать, что она может иметь существенно важное значение при толковании того или иного положения или акта Сообществ. Суд сформулировал в своих решениях и целый ряд других параметров принципа прямого действия. Так, еще в деле Ван Генд Суд уточнил, что положение права ЕС не утрачивает прямого действия только потому, что оно адресовано государствам-членам, а не частным лицам. (В данном конкретном деле речь шла ост. 12 Договора о ЕС, запрещавшей одностороннее повышение таможенных тарифов и сборов.) Правда, из этого решения был сделан вывод, что прямым действием наделяется лишь норма, устанавливающая негативные обязательства государства (не имеет права делать). Однако в последующем Суд отказался от этого узкого толкования, признав прямое действие как негативного, так и позитивного обязательства, если оно удовлетворяет требованиям, изложенным выше. Суд в своих решениях дал в одних случаях расширительное, в других — ограничительное толкование прямого действия. Так, Суд ограничил требование безусловности, постановив, что устранение обстоятельств, препятствующих в данный момент применению данной нормы, возвращает ей эффект прямого действия. В решении по делу Дефрен Суд подтвердил, что необходимость принятия последующих актов не лишает прямого действия ст. 119 Договора о ЕС, подтверждающую принцип равной оплаты за равный труд мужчины и женщины. Объем и степень применения принципа прямого действия неодинаковы, безусловны и условны, неограниченны и ограничены для различных категорий источников права Сообществ. В максимально полном виде принцип прямого действия применим к регламентам, безусловность прямого применения которых оговорена в самом учредительном акте. Меры по имплементации необходимы лишь в том случае, если сам регламент их предусматривает. В связи с практически ограничительными мерами, принятыми Италией применительно к Регламенту, содержавшему программу борьбы с перепроизводством молочных продуктов, Комиссией был предъявлен иск о неисполнении обязательств. В решении по делу № 39/72. Комиссия против Италии от 7 февраля 1973 г. Суд определил, что "все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламентов Сообщества и их одновременному и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору". Значительно сложнее решается проблема прямого действия директив Сообщества. Определение директивы, данное учредительными договорами, как акта, устанавливающего лишь конечную цель, но оставляющего свободу выбора форм и средств ее достижения за государством-членом, заставляет предположить, что речь идет об акте, не имеющем прямого действия. Директива всегда адресуется государствам-членам, а не частным лицам. Ее реализация зависит в определенной степени от усмотрения и мер, принятых национальными властями. Тем не менее, Суд ЕС, хотя и не сразу и не безоговорочно, признал за директивой характер акта прямого действия. Одно из первых решений, в котором признано при определенных условиях прямое действие директивы, было принято б октября 1970 г.. Более полное и развернутое, обоснование дано в решении от 4 декабря 1974 г. Его прикладное значение состояло в признании за частными лицами права ссылаться в обоснование своих требований на директивы Сообщества. Речь шла именно о директивах, а не о национальных нормативно-правовых актах, принятых для их осуществления. Однако само это право не носит всеобщего характера, а зависит от того, насколько конкретное положение директивы воздействует на отношения между государством и частными лицами. В обоснование своей позиции Суд ЕС сослался на обязательную силу ст. 189 Договора о ЕС и на то, что юридическая значимость директивы, адресованной государству, будет ослаблена или даже сведена на нет, если частные лица не смогут ссылаться на нее в защиту своих прав в суде. Таким образом, частные лица получили возможность участвовать в осуществлении контроля за действиями национальных властей по реализации директивы во имя защиты своих интересов. Однако признание эффекта прямого действия директивы, а, следовательно, права возбуждения дела в национальном суде частными лицами сопряжено с рядом сопутствующих условий. Обращение в Суд возможно, если соответствующее государство-член не примет мер, предписанных ему директивой, или если они неудовлетворительны и недостаточны для реализации целей директивы. Государство не вправе противопоставлять требованиям истца ссылку на отсутствие должных национальных мер применения. Возможность прямого действия директивы подчинена также действию общих условий применения нормы права Сообществ. Сохраняет свою значимость требование "определенности, точности и безусловности", что далеко не всегда достаточно ясно. Специфика директивы, налагающей обязательство непосредственно лишь на государство, порождает лишь "вертикальное" действие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распространяется лишь на взаимоотношения частного лица и государства, но не на отношения между частными лицами ("горизонтальное" применение). Суд ЕС, исходя из необходимости соединить прямое действие и полезность самой директивы, пошел по пути расширения как круга лиц, наделенных правом оспаривания директивы, так и круга ответчиков, в который были включены наряду с государством и публичные юридические лица. Вместе с тем Суд ЕС отказался признать "горизонтальное" прямое действие директивы, указав, что таковое относится к сфере действия не директивы, а регламента. Основной довод Суда состоял в том, что иное решение повлекло бы за собой существенное изменение разграничения компетенции между Сообществами и государствами-членами. Вместе с тем новая позиция Суда ЕС, признавшего, что осуществление мер по применению директивы не равнозначно понятию обусловленности ее прямого действия, приводит к выводу, что прямое действие директивы все больше становится общим правилом, а непризнание — исключением. Следует также еще раз обратить внимание на то обстоятельство, что директива вступает в силу не по истечении срока, предоставленного для ее реализации, а с момента опубликования или нотификации с учетом правила, предусмотренного для вступления в силу регламента. Это особенно важно иметь в виду в связи с чрезвычайной краткостью срока исковой давности при предъявлении иска об аннулировании нормативно-правовых актов вторичного права. Не вызвал особых дискуссий вопрос о признании прямого действия решений, предусмотренных ст. 189 Договора о ЕС. Решения — правовые акты индивидуального характера. Адресуемые частным физическим и юридическим лицам, они имеют безусловное интегральное прямое применение. Права и обязанности, возникающие на их основе, могут служить предметом разбирательства в суде, не предполагая каких-либо особых условий или обстоятельств. Решения, адресуемые конкретным государствам-членам, накладывают обязательства непосредственно на государственные власти. Возникающие в данном случае отношения с частными лицами имеют только "вертикальный" эффект. Принцип прямого действия применительно к нормам первичного права не нашел отражения непосредственно в Учредительных договорах. В какой-то мере косвенно об этом говорит ст. 155 Договора о ЕС, согласно которой Комиссия "гарантирует применение положений настоящего Договора и мер, предпринимаемых для этого". Совершенно очевидно, что гарантия применения не равнозначна прямому действию, но не менее очевидно и то, что прямое применение — одна из важных гарантий осуществления Договора. Поскольку Договор не содержит четких указаний о прямом действии права ЕС, вполне естественно, что ответ на этот вопрос был дан Судом ЕС. Однако сформулированная им позиция претерпела весьма значительную эволюцию. В 1963 г. в решении по делу Ван Генд Суд постановил, что применительно к статьям учредительных договоров эффект автоматического прямого действия отсутствует. Тем не менее, во всех тех случаях, когда учредительный договор налагает на государство обязательства запретительного характера, для их прямого применения не может быть никаких препятствий. Следовательно, нарушение этих обязательств может быть предметом обжалования со стороны частных лиц и подлежит рассмотрению национальными судами. В литературе этот подход Суда получил наименование "несовершение действий". Примерно три года спустя, в решении по делу № 57/65 от 16 июня 1966 г., Суд изменил свою позицию, признав, что прямое действие в конкретных случаях могут иметь не только негативные, но и позитивные обязательства по Договору. В связи со спором по поводу применения абз. 3 ст. 95, относящейся к обязательствам о налогообложении, Суд постановил, что установленное Договором обязательство принять определенные меры также может иметь прямое действие, со всеми вытекающими отсюда последствиями.