При построении системы институтов Сообществ и Союза государства-члены во многом заимствовали концептуальные построения и практику собственного государственно-правового развития. Видимо, это обстоятельство послужило основанием для использования при описании принципов построения и функционирования институциональной структуры ЕС теории разделения властей. Подобный подход к выявлению основных начал построения институциональной структуры Сообществ и Союза не вполне оправдан. Дело заключается не просто в тех или иных особенностях реализации принципа разделения властей. Отличными исходные посылки. Прежде всего концепция разделения властей создавалась ее авторами Дж. Локком и Шарлем Монтескье. Цель и назначение концепции разделения властей и в том, чтобы предотвратить и не допустить утверждения или сохранения диктата и произвола. Конечно, общая цель предотвращения узурпации власти не может не присутствовать в рамках любой демократической публично-правовой организации. Однако применительно к Сообществам и Союзу главная задача состоит не в том, чтобы предотвратить возможность узурпации публичной власти. Такой прямой и непосредственной угрозы демократическим началам построения и осуществления публичной власти, в рамках созданного в Союзе пространства демократии, безопасности и законности практически не существует. В условиях Евросоюза в построении институциональной системы решается иная проблема. Главным является здесь не предотвращение узурпации власти путем сдержек и противовесов, а обеспечение сбалансированного сочетания полномочий, принадлежащих Сообществам и Союзу, с одной стороны, и суверенным государствам-членам — с другой. Иначе говоря, основной задачей выступает сбалансированное распределение полномочий, которое исключило бы возможность чрезмерного усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб интересам национальных государств-членов и наделение институтов ЕС и Союза такими полномочиями, которые позволили бы им обеспечивать достижение задач и целей, обусловленных самой интеграцией. Таким образом, в рамках Сообществ и Союза решается задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечения сбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов и образованных ими интеграционных объединений. В результате применительно к Европейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самими интеграционными образованиями. Соответственно, в основе построения системы институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий.
Пожалуй, наиболее отчетливо это нашло свое отражение в учредительных Договорах и других нормативных правовых провозглашающих и закрепляющих принципы пропорциональности и субсидиарности.
Концепция распределения полномочий имеет в виду два главных аспекта или направления деятельности институтов. С одной стороны, они должны обладать полномочиями, необходимыми для достижения целей интеграции, и это предполагает передачу в ведение Сообществ и Союза, а, следовательно, и представляющих их институтов, необходимых суверенных прав и прерогатив от государств-членов. С другой стороны, в силу того, что различные институты воплощают начала межнационального или наднационального характера, требуется строгое разграничение компетенции между самими институтами интеграционных образований. Такое распределение компетенций и их строгое закрепление создает нечто напоминающее систему сдержек и противовесов. Жесткая необходимость в подобной системе продиктована все той же потребностью сбалансирования интересов и потребностей интеграции и их совмещение с национальными интересами государств — членов Союза.
Среди институтов ЕС и Союза принято вычленять институты политического и неполитического характера. Система политических институтов и органов Европейского Союза, к которым относят, прежде всего, Европейский Совет, Совет, Комиссию и Парламент, построена таким образом, чтобы важнейшие решения, оформляемые в виде нормативно-правовых предписаний, принимались не каким-либо из институтов единолично, а по общему правилу, совместно с другими институтами. Контроль за соблюдением этого принципа построения и функционирования институтов возложен на Суд ЕС, который наделен полномочиями аннулировать любой нормативно-правовой акт, принятый в нарушение закрепленной за институтом компетенции. Показательно, что в случае признания акта принятым в нарушение закрепленной за институтом компетенции он признается не просто недействительным, а ничтожным.
Одной из важных тенденций в развитии системы институтов Сообществ и Союза является повышение роли и значения представительных учреждений, а равно судебной власти. Это в первую очередь нашло свое отражение в расширении полномочий Европейского парламента, в наделении его такими правомочиями, которые позволяют более активно воздействовать на процесс принятия решений. Особенно наглядно это проявись в создании и применении процедуры совместного принятия решений и процедуры совпадающего положительного заключения [8. с. 43].
Коль скоро основополагающим принципом построения деятельности институтов Европейского Сообщества является принцип распределения полномочий (а не разделения властей) то характеристика самой системы институтов не может строиться на выявлении того, какой именно институт является носителем законодательной, исполнительной и судебной власти Гораздо более продуктивным является в данном случае функциональная характеристика построения системы институтов Европейского Союза, используемая многими исследователями. В этом случае можно выделить такие функции институционального механизма Европейского Союза, как функция учредительной власти, законодательная, исполнительная, бюджетная и внешнеполитическая.
Учредительная функция. Учредительная функция предполагает осуществление права на создание, учреждение публичной власти и соответствующих структур. В ней находит свое выражение суверенная воля носителя власти. Применительно к национальному государству таковая власть признается за народом в целом, причем ни один человек, ни какая-либо часть народа не вправе присвоить себе осуществление суверенной власти. Свое практическое выражение эта суверенная воля учредителя находит обычно в принятии или утверждении конституции государства. Применительно к Сообществам и Союзу речь может идти, очевидно, об учредительных договорах, выполняющих роль конституционной хартии. Сложный и многогранный характер осуществления учредительной власти в рамках Сообществ и Союза позволяет прийти к. выводу, что ее субъектами и носителями являются народы государств-членов, сами государства и с момента учреждения Сообществ и Союза их собственные институты. Принцип сбалансированности в той или иной степени применяется и при реализации учредительной власти.
Законодательная функция. По мнению многих авторов, законодательная функция осуществляется преимущественно Советом Европейского Союза. Однако это утверждение нуждается в определенном уточнении. Действительно, по общему правилу основные нормативно-правовые акты Европейского Союза и Сообществ — регламенты и директивы — принимаются главным образом Советом. Однако правом издания нормативно-правовых актов, хотя и по более узкому кругу вопросов, обладает наряду с Советом Комиссия, а в настоящее время также и Европейский центральный банк. Но, пожалуй, главная особенность не в этом. Основное — это то, что Совет, как правило, не может действовать единолично. Инициатива подготовки и принятия нормативно-правовых актов принадлежит, и это закреплено в учредительных договорах, прежде всего Комиссии. Именно в рамках Комиссии подготавливаются проекты акта, он проходит здесь предварительную необходимую апробацию и на его основе принимаете решение Совета. Это, конечно, не означает, что Совет долженавтоматически следовать предложениям Комиссии. Он обладает достаточно широкой дискреционной властью для того, чтобы, правда, пользуясь принципом единогласия, вносить изменения в предложения Европейской Комиссии или принимать их самостоятельно. Тем не менее, такого рода практика является исключением, общим правилом остается положение, гласно которому Совет принимает решение на основе предложений Комиссии.
Исполнительная функция. Исполнительная функция чаще всего ассоциируется с европейской Комиссией. Для этого есть достаточно много оснований. Именно Комиссия осуществляет повседневное управление делами Сообществ, в ведении Комиссии находится весь административный аппарат Сообществ и за с его многочисленными подразделениями. Комиссия является и распорядителем кредитов по бюджету и обеспечивает исполнение бюджета. Вывод о том, что Комиссия не располагает собственно-исполнительной властью, несмотря на наличие многих ее элементов, вытекает непосредственно из учредительных договоров. Таким образом, механизм исполнения решений сконструирован весьма оригинально. С одной стороны, казалось бы, Совет принимает решение, осуществляя законодательные полномочия, а Комиссия их исполняет, будучи наделенной компетенцией в сфере исполнительной власти. На самом деле все выглядит гораздо сложнее. Совет не только принимает решения, но и обладает необходимыми полномочиями по их исполнению. Осуществление этих решений Комиссией имеет мест не в силу собственных полномочий Комиссии, а в результат делегирования полномочий по исполнению со стороны Совета, причем Совет сохраняет за собой право непосредственного прямого исполнения, минуя Комиссию.
Бюджетная функция. В осуществлении бюджетной функции принимают участие практически все политические институты Европейского Союза. Проект бюджета подготавливается Европейской Комиссией, она располагает для этого необходимым аппаратом и соответствующими материальными ресурсами. Проект бюджета передается затем на рассмотрение Совета и после его одобрения Советом — на решение Европейскому парламенту. Исполнение бюджета возложено на Комиссию, отчет об исполнении бюджета утверждается по получении заключения Счетной палаты.