Идеология социального государства положена и в основу конституционного строя Российской Федерации. Все политические силы современной России согласны в том, что социальное государство «надо совершенствовать», гарантии — расширять, социальные выплаты — наращивать. Расхождение вызывает лишь вопрос о надлежащих средствах достижения этой цели, что соответствует проблеме выбора для России той или иной современной модели социального государства. Анализируя развитие ситуации в этой области, мы можем констатировать, что становление современного социального государства в России с начала реформ 1990-х годов прошло, на наш взгляд, уже три основных этапа.
На первом из них российское государство пыталось поддерживать относительно высокий уровень своих социальных обязательств, что делалось в крайне неблагоприятных экономических условиях, порожденных структурной перестройкой экономики России. «За 1992-1994 гг., — отмечает К.Э. Лайкам, — суммарные социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджетных фондов увеличились более чем на 5% ВВП. Если учесть, что в целом государственные расходы в процентах к ВВП оставались в течение 1992-1994 гг. приблизительно на одном уровне, то становится понятным, почему доля расходов на социальные нужды в общем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла на треть — с 27,5% до 36,4%. Значительный рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет ресурсов внебюджетных фондов и территориальных бюджетов. Этот рост затронул практически все основные категории социальных расходов, включая культуру (с 0,61% от ВВП в 1992 г. до 0,73% от ВВП в 1994 г.), образование (с 3,58% от ВВП в 1992 г. до 4,36% от ВВП в 1994 г.), здравоохранение (с 2,45% от ВВП в 1992 г. до 4,09% от ВВП в 1994 г.), пенсионное обеспечение (с 4,83% от ВВП в 1992 г. до 5,92% от ВВП в 1994 г.), политику в области занятости (с 0,06% от ВВП в 1992 г. до 0,38% от ВВП в 1994 г.). Возрастание расходов на социальные цели в процентах к ВВП сопровождалось заметным ростом численности работников отраслей социальной сферы как в абсолютном выражении, так и в процентах от общего числа занятых в экономике. Так, если в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 1991 г. численность занятых составляла 4,3% от общей численности занятых в экономике, то в 1995 г. этот показатель достиг значения 4,9%, в сфере здравоохранения и социального обеспечения — соответственно 5,8% и 6,7%, в сфере образования и культуры — 9,8% и 11,3%. В результате к 1995 г. общая численность работников социальной сферы увеличилась на 20% по сравнению с уровнем 1985 года»[441].
Можно заключить, таким образом, что на первом этапе социально-политических реформ российское правительство пыталось пойти по пути построения в России североевропейской («шведской») модели социального государства, которая более всего напоминала советскую модель и была ближе всего к традициям и ожиданиям населения нашей страны.
Однако ухудшающиеся экономические условия и сужающиеся возможности бюджета побуждали правительство отказаться от многих социальных расходов, и, примерно с 1996 года, правительством России был взят курс на построение либеральной модели социального государства (само правительство определяло эту социальную политику как переход от «патерналистской» модели социальной защиты к модели «адресной» социальной защиты[442]). Политика адресности в оказании социальной помощи, как известно, предполагает:
— предоставление помощи не целым категориям граждан, а отдельным гражданам или семьям (домохозяйствам);
— основанием для предоставления помощи является наличие среднедушевого дохода ниже черты бедности;
— ответственность получателя социальной помощи за достоверность представленных документов, сведений;
— наличие системы выявления и учета малоимущих граждан;
— проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малоимущих семей и одиноких граждан[443].
В связи с этим в феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг. Однако реализация заявленных в этой программе либеральной модели социальной защиты привела к развитию и обострению многих негативных тенденций в социально-экономической сфере России, наметившихся уже с началом радикальных реформ. Обострилась демографическая проблема — население России продолжало сокращаться катастрофическими темпами. Резко возрос уровень бедности населения. Одного из самых высоких уровней для развитых стран достигло неравенство в распределении совокупного дохода общества. Стагнацию и даже признаки деградации демонстрировали сферы образования и медицинского обслуживания. В результате в таких отраслях, как сельское хозяйство, здравоохранение, образование и культура более 60% работников получали официальную заработную плату ниже уровня прожиточного минимума[444]. Упадок переживали сферы науки и культуры, в результате чего из страны усилилась утечка мозгов. Экономика страны стала приобретать сырьевой характер, усиливалась зависимость страны от экспорта природных ресурсов и колебаний цен на сырье и энергоносители на мировом рынке. С 1990 г. доля фонда оплаты труда в ВВП России снизилась с 44,1 до 20,6% в 1999 г.[445], что является рекордно низким и недопустимым уровнем для индустриально развитого общества. Деградационные процессы наблюдались и в российской армии[446]. За этот период наиболее неблагоприятными в России были 1999 и 2000 гг., когда уровень бедности поднимался до 30% от численности населения и выше. В новом Налоговом кодексе была принята плоская налоговая шкала, при которой налоги на богатых снизились с 20-30% до 13%, а налоги на бедных и среднеоплачиваемых работников поднялись с 12 до 13%. На протяжении всего периода реформ минимальная пенсия устанавливалась в России на уровне ниже стоимости прожиточного минимума пенсионера. В 1992 г. она составляла 85% от прожиточного минимума пенсионеров, к 1998 г. снизилась до 48%, а в 1999 г. составила уже 45%[447].
Красноречивое описание сложившейся ситуации в стране к тому времени дано в выступлении В.В. Путин на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 года: «Хотел бы подробнее остановиться на том, — сказал президент РФ, — каким было состояние страны во второй половине 1999-го и начале 2000-го годов. ... Армия была фактически деморализована и небоеготова. Денежное довольствие военнослужащих было откровенно нищенским, да и оно выплачивалось несвоевременно. Техника стремительно устаревала. Предприятия оборонно-промышленного комплекса задыхались в долгах, теряли кадры и производственную базу. Сама Россия представляла из себя «лоскутную» территорию. ... Государственная власть была малоэффективна. ... Значительная часть экономики контролировалась олигархическими или откровенно криминальными структурами. В глубочайшем кризисе оказалось сельское хозяйство. Финансы страны были опустошены и практически полностью зависели от внешних заимствований. И это, в конечном счете, привело к дефолту 1998 года, который обернулся разорением многих предприятий, ростом бедности и безработицы. Инфляция съедала и без того невысокие доходы граждан России. В 1999 году она составляла 36,5 процента. На начало 1999 года пришелся и пик задолженностей по заработным платам, пенсиям и пособиям (некоторые пособия не выплачивались совсем). На предприятиях задержки с выплатами зарплат достигали двух лет. По отношению к 1991-му году реальные доходы граждан составляли лишь 40 процентов, пенсии — и того меньше. В результате почти треть населения имела доходы ниже прожиточного минимума. Что это значит? Что треть наших граждан обнищала. Полностью. Тяжелое состояние дел в экономике и социальной сфере и, конечно, потеря многих ценностных ориентиров нанесли психологический удар обществу, усилили социальные болезни, коррупцию, преступность. Обострился и демографический кризис. Рождаемость падала, смертность росла. Богатая Россия превратилась в страну бедных людей»[448].
В этих условиях Академией труда и социальных отношений была разработана Концепция социального государства Российской федерации, которая конкретизировала провозглашенный в Конституции РФ статус российского государства как социального. Концепция была обсуждена и одобрена на заседании круглого стола в АТиСО 19 ноября 2002 года. Затем она была рассмотрена и одобрена на заседании круглого стола в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 10 ноября 2003 г. с учетом предложений министерств, ведомств и государственных внебюджетных фондов. Окончательный вариант Концепции был рассмотрен и одобрен участниками научно-практической конференции в Академии труда и социальных отношений 20 января 2004 г[449]. Концепция АТиСО сконцентрировала в себе самые последние достижения мировой и европейской социальной мысли в области теории социального государства. Она отличается четкостью и проработанностью всех основных положений и принципов, содержит в себе все основные моменты, характеризующие современное социальное государство, формулирует четкие концептуальные блоки и механизмы его построения. Немаловажной особенностью Концепции является и то, что в ней учитываются конкретные современные и исторически обусловленные особенности Российского государства, традиции многонационального населения России[450]. Иначе говоря, Концепция является солидной и достаточно четко проработанной концептуальной основой для выработки соответствующих конкретных Программ социального развития России на среднесрочную и отдаленную перспективу.
Можно утверждать, что разработка и широкое обсуждение Концепции социального государства АТиСО явилось мощным стимулом и теоретической основой для пересмотра российским правительством социальных ориентиров в своей деятельности. Начиная с 2006-2007 гг. Правительство России начинает вносить серьезные изменения в свою социальную политику. Именно с этого периода, на наш взгляд, можно начинать отсчет нового, третьего этапа становления социального государства в Российской Федерации, основной особенностью которого является поворот от жестко либерального сценария развития к социально ориентированному. На это указывают, в частности и сами приоритетные национальные проекты, разработанные и реализуемые в последнее время — «Образование», «Здоровье», «Культура», «Доступное жилье», «Сельское хозяйство». Государство начинает вкладывать серьезные средства в социальную сферу. Всего на реализацию приоритетных национальных проектов в 2007 году было выделено 289 млрд. рублей[451]. Столь мощные ассигнования в социальную сферу проводятся впервые с самого начала реформ.