Данный вывод не полемизирует с утверждением ряда авторов, что государство является субъектом социальной политики только в тоталитарном обществе. Различие тоталитарного и плюралистического (демократического) общества не в разном количестве субъектов социальной политики. При любом государственном устройстве, в том числе и жестко тоталитарном, их множество, поскольку, согласно тем же авторам, «социальная политика – это взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей». Различия состоят в том, что в тоталитарном обществе государство исходит из своих политических целей, игнорируя интересы других социальных структур, а в демократическом социальные цели формируются с учетом интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.
В связи с выводом, что только государство является субъектом своей социальной политики, возникает вопрос: всякое ли государство проводит социальную политику? Кажется, ответ очевиден. Трудно представить историческое государство, не заботящееся о социальном согласии, благосостоянии граждан и регуляции общественных отношений. «Заблуждением или социальной демагогией являются утверждения, будто общество или государство на том или ином этапе вообще не имеют или не проводят социальной политики. Исчезновение или изъятие социальной политики из жизни общества или деятельности государства невозможно в принципе по самому определению социальной политики как взаимодействию социальной структуры»[122]. Такой вывод вполне правомерен в случае представления социальной политики как обобщенной социальной деятельности общества и преимущественном отношении к социальной политике государства как обеспечению общественного взаимодействия.
Действительно большинство авторов задачами социальной политики считают регуляцию общественных отношений и удовлетворение социальных потребностей людей (Н.А.Волгин, В.И.Жуков). «Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения»[123]. «Социальная политики представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулировании процессов социальной дифференциации общества»[124]. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер, собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.
Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и опосредованное удовлетворение этих целей деятельностью государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей появляется у государства только с появлением у него социальных функций, т.е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. Вполне можно согласиться с авторами, считающими, что в конечном счете вся политика любого государства имеет социальный эффект. Однако такой вывод не позволяет нам определить функциональную структуру системы действий государства, иерархию целей и механизмы достижения заданного эффекта. То есть не способствует нашему пониманию сущности данного явления.
Выделение собственной государственной социальной политики из всей совокупности социальных феноменов в обществе и определение её как деятельности по реализации социальных функций государства позволяет сделать вывод, что, пока у государства на более ранних ступенях его эволюционного развития нет собственных социальных функций, у него не может быть и собственной социальной политики в конкретном её понимании. Попытка же считать социальную политику государства, имманентно ему присущей и всегда существующей, не подтверждается реальной структурой целей исторических государств. Социальная политика вне социальных функций государства является своеобразной метафорой, обозначающей переплетение в реальной жизни общества самых различных целей независимых субъектов, не поддающихся четкой идентификации по сферам своей принадлежности, и включает недифференцированную активность в политической, идеологической, религиозной, общественной и прочих областях.
Таким образом, вывод о наличии социальной политики у любого государства на любом уровне его развития можно считать правомерным только при определении социальной политики, как спонтанной социальной активности общества или отнесения к социальной политике функций государства как политического института. В узком конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что определенная, имеющая особенности социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. В предшествующий же появлению у государства социальных функций период социальная политика государства существует в форме реализации иных – экономических, политических, организационных – функций и может рассматриваться только как экономическая, политическая, организационная политика, имеющая социальный эффект, но не ставящая этот эффект целью.
Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. То есть что с эволюцией социального государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и её структурных элементов.
Положение о том, что «в социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства», требует конкретизации по уровням и элементам и не исключает вопроса об обратном влиянии социальной политики на развитие государственных социальных функций.
Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система, она так же структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.
Соотношение системных характеристик социальной политики и свойств и функций социального государства позволяет рассмотреть динамику становления социального государства и его структурных элементов с позиции социального результата и, в целом - с позиции практики.
Реализация социальных функций государства осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. Хотя некоторые авторы, подчеркивая, что именно государство является субъектом своей социальной политики, относят к субъектам социальной политики государства только «компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий».
Роль социального государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. Для решения своих социальных задач социальное государства задействует профсоюзы, институты гражданского общества, политические партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты.
Выше было показано, что с развитием социального государства происходит передача социальных функций при сохранении ответственности государства другим образованиям. Цели и содержание политики социального государства не только формируются как результат взаимодействия государства с институтами гражданского общества, но и реализуются при их содействии.
Социальное государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множественность стратегий социальной политики. При этом социальное государство своей социальной политикой интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.
В этом качестве социальная политика государства является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции, интегрируются в единую систему. Через социальную политику социального государства объективируются и реализуются его системные свойства (атрибуты).