Таким образом, социальная политика может быть дифференцирована и типологизирована по уровню развития социального государства. Само конкретное содержание социальной политики определяется типом социального государства и его доминирующими социальными приоритетами.
Определенная социальным государством структура социальной политики складывается из основных направлений, копирующих систему его социальных функций, и механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживания социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышения благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией социального государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, через нее работают реальные механизмы достижения социальных целей.
В свою очередь, функции социального государства, будучи включенными в целостную социальную политику как систему, претерпевают определенную деформацию и тем самым изменяют характеристики социального государства. Одним из существенных факторов воздействия социальной политики на характеристики социального государства является реальная практика решения социальных задач. Социальная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. В отличие от относительно устойчивых и долговременных атрибутов социального государства, социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации социальной политики могут существенно изменять её на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров можно привести множество. Самый яркий из них – это отказ большинства стран всеобщего благоденствия от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.
Социальная политика непосредственно испытывает на себе влияние изменяющегося мира. Для социального государства реальная социальная политика служит своеобразным каналом обратной связи, информирующем об эффективности действий, ориентирующем в динамике общественных процессов, выявляющем новые вызовы и предъявляющем новые требования. Через социальную политику социальное государство объективирует себя и получает возможность изменяться.
Социальная политика, представляя собой функциональную систему социального государства, постоянно находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняющимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и структурные элементы самого социального государства.
В то же время влияние социальной политики на характеристики социального государства не может быть механическим и непосредственным. Уже в силу того, что свойства социального государства формируются в процессе его эволюционного развития, а социальная политика ситуативна, в силу разной временной размерности процессов социальной политики и процессов становления государственных форм воздействие социальной политики на свойства государства возможно только при условии накопления определенной критической массы несоответствий и расхождений и при оформлении определенных результатов социальной политики в конкретную идеологию или теорию, закрепляемую правовыми нормами.
Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и пропускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.
В связи с ролью текущей социальной политики в определении характеристик государства особое значение имеет организационное обеспечение социальной политики, и в первую очередь управление ею. Если социальное государство является сложившейся объективной реальностью, свойства и функции которого возникли в процессе эволюции как отражение процесса развития производительных сил, то социальная политика, в которой объективная реальность государства проявляется, подвержена не только ситуативному, но и субъективному воздействию.
Субъективные факторы, в значительной степени нивелируются в государствах с устойчивой политической системой и начинают играть определяющую роль в условиях модернизации и революционных преобразований.
Влияние субъективного фактора на формирование свойств государства через определенную социальную политику, фиксируемую законодательно, в силу ситуативности, как правило, негативно. Но в то же время может быть использовано для волюнтаристского создания благоприятных условий формирования социального государства и развития его социальных функций.
Социально-экономическое развитие России в XIX в. и первом десятилетии ХХ в. по основным параметрам совпадало с тенденциями и уровнем научно-технического и экономического прогресса развитых мировых держав. Общие для развитых стран изменения в социальной политике, связанные с изменением роли человека на производстве и соответствующим принятием государством на себя новых социальных функций, происходили в России одновременно с другими государствами.
«В пореформенный период к концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический «регулярный характер»[125]; на место приказов общественного призрения приходят земские и городские учреждения, наблюдение за которыми переходит от Министерства внутренних дел к Министерству государственного призрения; принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882 г.), женщин (1885 г.), фабричных рабочих (1886 г.), об охране труда (1893 г.); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролирующих условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1903 г. – закон о компенсации ущерба от несчастных случаев на фабричном производстве и рудниках, в 1912 г. – закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства.
К 1913 г. Россия по общему объему производства занимает
5-6-е место в мире, почти сравнявшись с Францией и превзойдя ее по ряду важнейших показателей тяжелой промышленности. Показательно, что за первое десятилетие ХХ в. ассигнования по министерству народного просвещения выросли в 5 раз и составили в 1913 г. 14,6% бюджетных расходов.
В.А. Торлопов по этому поводу пишет: «...к началу первой мировой войны в России, так же как и в других европейских странах, уже были сделаны первые шаги по пути становления социального государства. При этом причины, основные направления ( социальная помощь и социальное страхование ) и тенденции, а также идеологические аспекты этого процесса были в принципе аналогичны тем, которые имели место и в других индустриально развитых странах»[126].
Будучи на одном уровне цивилизационного развития с другими странами того времени, Россия тем не менее обладала рядом существенных специфических особенностей. Можно выделить три основных блока национальных особенностей социальной сферы этого периода.
Во-первых, это высокие показатели обнищания населения и отставание в цивилизационном развитии.
Находясь в начале ХХ в. в состоянии глубокого экономического кризиса, являющегося следствием модернизации 60-70-х годов и контрреформ 80-90-х годов XIX в., Россия значительно отставала от показателей западных стран и США: в урбанизации – на 1 января 1905г. из 146,8 млн. человек только 16,5 млн. жили в городах, при этом из 865 существовавших городов в 697 городах численность населения составляла от 300 до 20 тыс. человек, лишь 19 городов имели население 100 тыс. человек, только в 17 городах была канализация и в 35 – трамвай; в общественном разделении труда и как следствие низкой социальной дифференциации – 75% населения составляли крестьяне, 10% – занятые ремеслами, промыслами и в промышленности, 3,8% – занимались торговлей, 4,6% – находились на государственной и частной службе; не был завершен переход производства от инструментального к индустриальному уровню, в России начала ХХ в. практически не существовали монополистические и государственно-монополистические объединения, не была оформлена система защиты гражданских прав. На рубеже XIX и ХХ вв. Россия оставалась во многом традиционным обществом с соответствующими ему социальными институтами. «Традиционное общество в России было специфическим и в условиях перемен не только сохранило большую устойчивость, чем традиционные общества в других странах, но и активно влияло на направленность и темпы цивилизационных изменений»[127]. Правовое обеспечение российского предпринимательства носило строго разрешительный, а не регистрационный характер. Существовал целый ряд национальных, религиозных и сословных ограничений на занятия и собственность. Развитие товарно-денежных отношений сдерживалось непропорциональным развитием тех секторов экономики, которые обеспечивались государственными заказами.