В целом можно констатировать, что накануне 1917 г. социал-демократия на фоне всеобщего общественного мнения о необходимости социальных преобразований и повышении социальной роли государства была наиболее последовательной политической силой, отстаивающей принципы социального государства.
Особенностью теоретических представлений о социальной роли государства в России в данный период стало формирование общих положений, объединивших церковный и гражданский подходы и выдвинувших в качестве исходных положений отношение личности и общества, ответственности общества и государства перед индивидом. Не идеи солидарности, равенства и справедливости гражданского общества, а идеи человеколюбия и божественной, евангельской справедливости, идеи спасения души, где нищий и убогий является заступником перед Богом, равенства перед Богом стали фундаментом большинства социальных теорий.
Догматы благотворительности, милосердия, христианского служения трансформируются в идеи социальной справедливости и государственного призрения. Рассмотрение процесса данной трансформации само по себе не позволяет понять социальные функции государства и их специфику в России. В конце XIX в. идеи христианского нищелюбия и милостыни подвергаются серьезной критике. Христианская благотворительность рассматривается уже не только как положительное, но и как негативное явление, не способствующее стимулированию ответственности человека за свою судьбу, активизации творческой активности и развитию производительных сил, несущее угрозу обществу. С другой стороны, государственную благотворительность церковь начинает считать продолжением христианской практики благотворительности. Социальная работа в светских учреждениях рассматривается «как своего рода обращение к христианским традициям, благотворительному презелитизму» (Н. Вознесенский). Происходит осознание, что общественная самодеятельность, даже таких мощных структур, как церковь, не может обеспечить массовую социальную защиту, компенсацию социальных рисков и устранение причин, порождающих нищету. Понимание того, что «в основе социальных бедствий лежат ограничения свободы труда; законы, способствующие концентрации капиталов в «немногих руках»; «дурное» администрирование и судебное устройство; «дурное» финансирование и общественное хозяйство» [Н. Бунге], приводит к выводу, что только государство способно разрешить социальные проблемы общества.
На осознание роли государственной социальной политики повлияло и сформировавшееся в это время понимание благотворительности как оперативной меры, связанной с уже случившейся, реальной ситуацией. Таким образом, превентивные меры – организация страхования, пенсионная система, кассы взаимопомощи, развитие производства и ремесел, улучшение образования и т.п. - к благотворительной деятельности не относятся. Подобное разделение помощи на меры оперативного и превентивного характера связано с деятельностью государства.
Особую роль в переходе социальных функций к государству и теоретическому осмыслению этого сыграло социальное страхование. Идея социального страхования, понимаемого как система мер правительства, направленных на страхование индивида от различных социальных рисков, заменяет представления об общественном призрении. Важным является представление о том, что страхование как вид государственного обеспечения - не «подачка», а право гражданина. Человек имеет право на помощь уже в силу того, что он член общества и право на поддержку в случае нужды. Государство в этом случае осуществляет функцию перераспределения богатства, которую никто, кроме него, реализовать не может. Б. Кистяковский отмечает, что «социальное развитие общества должно базироваться не на принципах презрения, а на том, чтобы никому не приходилось рассчитывать на благодеяние, ибо цель нормального социального общества – гарантированное право каждому на достойное существование». Рассуждая о правовом государстве, он приходит к выводу о необходимости социального страхования как одной из главнейших социально-правовых задач общества.
Родоначальник отечественной теории общественного призрения как специфической области познания, В.И. Герье считал, что обязательная государственная помощь является культурным предназначением государства, благом современной жизни. Ему принадлежит первое определение понятия государственного призрения, «которое производится на средства государственного казначейства и посредством органов, назначаемых администрацией и независимых от общин и местного населения».
Таким образом, теоретическое осмысление социальной работы в России в отличие от западных стран, совпадая в основных выводах о роли государства, базировалась не только на рациональных доводах, но в значительной степени – на идеях естественного права, ответственности общества и милосердия.
С момента созыва в 1906 г. Государственной Думы начинается оформление политических требований различных партий в виде законотворчества, происходит правовое закрепление социальных функций государства в виде целенаправленной социальной политики. В 1905 г. начинает работать комиссия В.Н. Коковцева. Ее законотворческая программа включала обязательную организацию больничных касс на базе совместных взносов предпринимателей и рабочих; создание на предприятиях смешанных органов из представителей администрации и рабочих для урегулирования вопросов найма и улучшения быта рабочих; сокращение рабочего дня с 11,5 ч до 10 ч; ограничение количества сверхурочных работ; разрешение забастовок. В 1906 г. было созвано особое совещание под руководством министра торговли и промышленности Д.А. Философова, которое предложило 10 основных законопроектов: страхование болезней; страхование несчастных случаев; страхование инвалидности; сберегательные кассы обеспечения; правила о найме рабочих; рабочее время; врачебная помощь; меры поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; промысловые ссуды; фабричная инспекция и фабричные присутствия.
В 1908 г. эти законопроекты были внесены в Думу третьего созыва. Вокруг этих законов развернулась острая борьба. Против выступили как предприниматели, так и социал-демократы. Российские либералы считали неприемлемым сам факт государственного вмешательства в определение нормы рабочего времени и полагали, что социальные уступки рабочим неблагоприятно скажутся на конкурентных возможностях российской промышленности. С.Ю. Витте по этому поводу писал: «...должен сказать, что при проведении всех законов, касающихся рабочих, ... всегда я встречал грамотный отпор, грамотную критику от тех членов Государственного совета, которые вместе с тем и крупные промышленники»[130].
Левые доказывали, что страхование рабочих должно быть государственным и основываться на следующих принципах:
· охватывать всю совокупность социальных рисков (увечья, инвалидность, болезнь, старость, беременность и роды, безработицу, потерю кормильца для вдов и сирот);
· охватывать всех лиц наемного труда и их семейств;
· компенсация застрахованных должна составлять полное возмещение заработка;
· все расходы по страхованию должны нести предприниматели и государство;
· всеми видами страхования должны ведать страховые организации, построенные по территориальному принципу и на началах полного самоуправления застрахованных.
В результате обсуждений в 1912 г. социальные законы были приняты. Вводилось страхование только от несчастных случаев и болезней; возмещение ущерба составляло две трети заработка при полной потере трудоспособности, врачебная помощь и оплата за увечья производилась за счет предпринимателя, а оплата по болезни – за счет страховых взносов предпринимателей и рабочих, выплата пособий осуществлялась через больничные кассы, объединяющие рабочих только одного предприятия.
Таким образом, царская Россия, являясь одной из ведущих индустриальных стран мира, развиваясь в рамках общецивилизационной парадигмы, накануне политических революций во многом достигала европейских стандартов социальной политики, но не имела соответствующей законодательной базы и развитых социальных институтов. С другой стороны, целый ряд собственно российских факторов способствовал становлению основ социального государства. К таким факторам следует отнести традиционно высокий уровень огосударствления экономики и общественной жизни; эмоциональную, идейную и политическую направленность российского общества на гуманизацию и активизацию социальной политики; ведущую роль местного самоуправления в организации социальных учреждений и реализации социальных программ.