Система социального обслуживания не способна удовлетворить интересы нуждающихся групп населения.
Либеральные преобразования в России, формирование рыночных отношений все 90-е годы шли без изменения социальной политики социалистического Советского Союза, она остается государственной, не встроенной в рынок и не имеющей соответствующей рыночной инфраструктуры.
Выйдя из государства «счастливой нищеты», социальная политика современной России ориентируется на критерии государства всеобщего благоденствия, принятые в СССР как социальные цели еще в 60–80-е годы, игнорируя современный опыт развитых стран. Наше прекрасное социальное прошлое и не реализованные в нем идеалы цепко держат нас, не позволяя двигаться по либеральному пути развития.
Сохранение за государством всей совокупности социальных функций, свойственных тоталитарному государству, в условиях отсутствия командно-административной системы управления и наличия рыночных отношений порождает химеры современной социальной политики. Именно несоответствие декларируемых, зачастую взаимно противоречащих друг другу политических, экономических и социальных целей и отсутствие их практической реализации, невозможность в условиях этих противоречий создать работающие механизмы - основные причины неэффективности социальной политики перестроечного периода.
Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько узловых моментов, важных для понимания ситуации со строительством социального государства в Российской Федерации.
Как уже отмечалось, системы социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного обеспечения и реабилитации инвалидов практически не претерпели изменений с советских времен. В то же время революционный переход к рынку сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали функция защиты безработных через службу и фонды занятости; медицинское страхование через Фонд обязательного медицинского страхования; передача социального страхования от профсоюзов государству и создание Фонда социального страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный Пенсионный фонд, стало их относительное отделение от государственного бюджета и формирование их доходной части целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным Собранием. Парламентом (Федеральным Собранием) стали утверждаться и отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.
Важным поворотным моментом в становлении социального государства стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.
В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.
За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.
К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации и предоставления социальной помощи населению регионов; определение и реализация обеспечения слабо защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию было отнесено финансирование льгот ряда категорий (ветераны труда, труженики тыла и др.).
К совместному ведению были отнесены: формирование единого рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной миграции.
После принятия Конституции социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.
Во-первых, это законотворческая работа по реализации положений конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например закон «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый закон «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.
Во-вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций - индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.
Важной составляющей этой работы в 1994-99 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.
В-третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.
Так, в 1993 г. принимается концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли отход от принципов социального обеспечения и переход к европейской системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность государства за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.
Реализацией этой концепции стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации».
Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Главная задача, поставленная в 1994 г. – стабилизация уровня жизни населения.
В этом документе также впервые был сформулирован принцип перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и защитить себя самостоятельно. Это был серьезный шаг к либеральному социальному государству.
В то же время основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 г. не являлись концептуальным документом новой социальной политики, обеспечивающим амортизацию негативных последствий перехода к рынку, а представляли собой ряд социальных мероприятий реактивного плана.
В 1994 г. Правительству не удалось достичь поставленных целей и приостановить дальнейшее обнищание населения.
В феврале 1997 г. была принята Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.
В этой Программе предусматривалась выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение личной ответственности граждан за свое материальное благополучие. Впервые ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семей и заявительного принципа назначения пособий.
Программа предполагала поэтапное достижение поставленных целей. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось осуществить стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.
На втором этапе (1998-2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню заработной платы в производственных отраслях.
В целом данная программа представляла собой комплексный реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и создающий эффективные механизмы развитого социального государства.
Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.