История поставила уникальный эксперимент, позволяющий изучить пятнадцать вариантов развития одного и того же государства. Пятнадцать государств, образовавшихся на пост советском пространстве, имели фактически одинаковые, за исключением разного геополитического положения и ресурсной базы, социально-экономические характеристики, системы управления и структуру функций. И сейчас мы имеем пятнадцать различных моделей государств, среди которых одно – Беларусь – для чистоты эксперимента, чтобы учесть временной фактор, сохранила исходное состояние.
Грандиозный полевой эксперимент, поставленный историей, безусловно, послужит науке. В контексте же нашего исследования наиболее информативным является сопоставление России с прибалтийскими государствами, которые избрали наиболее либеральные модели. Понимая всю разность экономико-географических потенциалов наших стран, можно сделать вывод, что при всем культурно-историческом разнообразии мира, эволюционная направленность развития государственных форм является единой. Не имея иных преимуществ, кроме компактной территории и высокого качества трудовых ресурсов, Литва, Латвия, Эстония только за счет построения реальной рыночной экономики и значительной модернизации социальных систем к настоящему времени имеют социальные пенсии на уровне российских, среднюю заработную плату, почти в 4 раза превышающую среднюю зарплату в России, и общедоступную систему социальных услуг, превосходящую по качеству советскую. При том, что собственно макроэкономические относительные характеристики этих стран существенно от российских не отличаются.
Главный вывод, который мы можем сделать из этого сопоставления и при более глубоком анализе, заключается в том, что система социальной защиты Российской Федерации требует более существенной адаптации к рынку и значительной модернизации. Современная история предлагает нам в качестве наиболее эффективного пути только социально-ориентированную рыночную экономику, на основе которой только и может быть построено развитое социальное государство. Требуется ускоренная модернизация механизмов реализации государственных социальных функций в соответствии с новыми реалиями и при ориентации на сохранение ранее достигнутых стандартов и их развитие.
Таким образом, перед социальной политикой стоят задачи приостановки социальной деградации, сохранения эффективных механизмов и социальных стандартов прошлого и модернизация механизмов реализации социальных функций, адаптация социальной сферы к рынку.
Социальная политика переходного периода должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении социальных проблем, эффективном использовании имеющихся ресурсов, согласовании обязательств государства и реальных возможностей экономики. Последнее не означает, что для улучшения нынешней ситуации нужно идти по пути наращивания социальных расходов. В условиях кризиса важнейшей задачей становится повышение эффективности использования ресурсов, направленных на социальные нужды. Социальная сфера представляет собой не только сферу конечного потребления. На опыте развитых стран видно, что эффективная социальная политика является важным условием повышения производительности труда и эффективности использования трудовых ресурсов, обеспечения стабильного роста экономики в целом.
Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.
В данном контексте можно привести множество примеров эффективного использования традиционных социальных институтов и принципов, которые в значительной степени самортизировали последствия перестройки. Такими механизмами являются, в частности, реализация предприятиями социозащитных функций; перенесение социальной помощи на уровень местного самоуправления, где стихийно стал реализовываться принцип адресности и адекватной поддержки, сохранение и развитие системы социальных услуг для наиболее нуждающихся (дома инвалидов и престарелых, приюты, социальные центры дневного пребывания, ночлежки и т.п.); развитие социального обслуживания на дому, бесплатные столовые и магазины для ветеранов и малоимущих и многое другое. Важно отметить, что многие специфические социальные институты, характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и стали важными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя есть многочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются роль и место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, который настолько оказался деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночных реформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.
Все это, однако, не снимает потребность в значительной модернизации системы социальной защиты и социальных услуг. Основными направлениями модернизации, исходя из опыта других стран и теоретических представлений о сущности социального государства, должны стать широкое использование принципов солидарного и индивидуального страхования; обеспечение адресной социальной помощи, требующее создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств с помощью введения единого номера социального страхования; принятие и обеспечение реализации закона о минимальных социальных стандартах; сокращение категорий получателей социальной поддержки не по принципу нуждаемости и, самое главное, создание условий и мотивации для собственной активности нуждающихся по своему обеспечению. Важным элементом последнего становятся развитие системы социальных услуг, предоставляемых государством, по созданию социальной среды для инвалидов; профессиональному обучению и переобучению; занятости и организации соответствующей инфраструктуры (общественные работы, бизнес-инкубаторы, обеспечение самозанятости и пр.).
Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной структуры. Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство на пепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформа системы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинского обслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогда общедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. И сегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховых механизмов и национального пректа также обречены на провал, поскольку объективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспорта создает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта на данной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, кроме того, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.
Развал системы бытовых и рекреационных услуг населению (особенно в сельской местности) не компенсируется рынком. И этих услуг не будет, пока платежеспособность населения не сделает их рентабельными. В этом случае необходимы усилия государства не только по созданию условий роста доходов, но и по экономическому, фискальному и административному стимулированию такой деятельности.
Оценивая общую ситуацию в сфере социальных услуг, необходимо отметить, что происходит рыночное перераспределение потребления услуг во всех сферах. В условиях острого дефицита в России жилья и при значительном сокращении объемов строительства, растет объем его продаж. На обслуживание немногочисленных высокодоходных групп отвлекается существенная доля наиболее качественных ресурсов.
Государство, осуществлявшее в течение длительного времени патерналистскую политику по отношению ко всему населению, резко отказалось от ответственности за социальное положение населения. При этом сохранились огромные, экономически не обеспеченные, хаотически осуществляемые обязательства перед отдельными группами, зачастую возникшие в результате лоббистской деятельности данных групп.
Существующая сегодня система социальной защиты, созданная в 1991-98 гг., не только включает неэффективные, нерыночные механизмы, но и несет груз популистских решений этих лет. Кроме того, эта система была прочно привязана к условиям высокой инфляции, что было совершенно оправданно в тот период времени. В частности это проявляется и сегодня в жесткой привязке социальных выплат к минимальной заработной плате, а не к прожиточному минимуму. Система привязки выплат к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) создавалась, когда для индексации всех социальных выплат достаточно было законодательно установить новый МРОТ. Однако в условиях относительно низкой инфляции данная система просто неработоспособна и является достаточно расточительной[145]. Многие социальные выплаты имеют сплошной характер и не связаны с оценкой реальной нуждаемости. В период высокой инфляции и невозможности проведения денежных компенсаций возникло вслед за ростом цен на многие виды услуг значительное количество льгот для большинства населения, которые в настоящее время не играют никакой социально-защитной функции, но создают значительную нагрузку на бюджеты всех уровней.