В федеративном государстве само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределения является: конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации и их совместного ведения (ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации).
К исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. «е» ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита отдельных категорий населения, включая социальное обеспечение (пп. «е» ст. 72).
Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, а лишь руководствуется формулой «вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти»
Конституционная модель разграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях и ответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономической базы. Эти вопросы стали предметом регулирования Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 73-ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Функции федерального уровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
Система социальной защиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главных направления:
· государственная социальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот и компенсаций;
· пенсионное обеспечение;
· социальное обслуживание;
· социальная защита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; «чернобыльцев» и некоторые другие категории).
Социальная политика центра должна основываться на двух главных принципах – программно-целевом методе управления социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения.
Федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики, устанавливают единую систему государственных минимальных социальных стандартов, разрабатывают федеральные целевые социальные программы, принимают меры по их реализации и определяют источники финансирования.
Субъекты Российской Федерации разрабатывают, реализуют и финансируют региональные целевые программы, организуют и предоставляют адресную социальную помощь, обеспечивают работу и финансирование учреждений социальной инфраструктуры, исходя из своих возможностей, решают весь комплекс проблем в области социальной защиты, труда, быта, занятости людей по месту их проживания.
На усмотрение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.
На муниципальный уровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в области культуры, здравоохранении, социальной защите.
Однако социальные параметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируются субвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционным нормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства, дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональный сепаратизм.
Территориальная дифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальными и социально-историческими особенностями и т.п., сама по себе не является непреодолимым препятствием строительства социального государства. Проблема реализации единых социальных принципов социального государства состоит не в необходимости проведения различной социальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сути вариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенных социально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единых норм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных прав граждан.
Исторически существующие территориальные различия в социальном положении граждан значительно усилились в последнее десятилетие, и эта тенденция продолжает нарастать.
Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечения компетенций, несовпадение распределения объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей. По данным Е.Ш. Гонтмахера, «долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20% (раньше не менее 90%), региональных властей – 70%, местного самоуправления –10%»[153]. Эти показатели существенно не изменились и после 2005 г. Гипертрофированная роль субъектов федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарной власти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект федерации, с одной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальной субъективностью государства, а с другой, так же, как и федеральный центр, не может учитывать реальные особенности каждого географического пункта или домохозяйства.
Неадекватность федеральной социальной политики усугубляется осознанием и хорошо объяснимым нежеланием всех уровней власти обеспечить транспарентность бюджетного федерализма. В условиях дефицита средств на всю совокупность социальных трат и Минфин России, и губернаторы, и муниципальные власти заинтересованы в свободе использования целевых социальных трансфертов на текущие потребности. Можно понять губернатора, который тратит полученные из центра на зарплату бюджетникам деньги на ремонт котельных. Он не может допустить замерзание людей и домов зимой. Но в этом случае уже невозможно говорить о целенаправленной социальной политике и социальном федерализме. Это жизнь в условиях чрезвычайного положения, а не система удовлетворения социальных потребностей людей в социальном государстве. Если Российская Федерация последние 15 лет живет в условиях чрезвычайного положения, и из 88 субъектов только 11 являются финансовыми донорами, то невозможно говорить о построении социального государства без решения проблем финансирования единого социального пространства на всей территории.
Существенная дифференциация доходов по географическому признаку, неодинаковая доступность социальной поддержки, разный уровень косвенных налогов для различных территорий не просто нарушают существующие конституционные принципы, но делают невозможным прогрессивное развитие государства и повышение эффективности его социальной политики.
Приходится констатировать, что большинство основополагающих принципов социального государства существенно деформируются в условиях отсутствия учета территориальных особенностей. И это относится даже к наиболее законодательно обеспеченным общегосударственным стандартам. Например, социальные и трудовые пенсии, даже с учетом повышающих коэффициентов северян, из-за региональной дифференциации цен обладают различной покупательной способностью на разных территориях.
Существующая система регулирования цен на газ ставит в неравное положение жителей. Так, в 2005 г. средние тарифы на тепло для газовых котельных составляли 250-300 руб./Гкал, а для жидкостных и твердотопливных котельных на Камчатке или в Якутии – 2000-5000 руб/Гкал. Система социальных услуг и социальных пособий, обеспечиваемая местными бюджетами, имеет разные возможности в дотационных субъектах и донорах. Бедные в Дагестане в 40 раз менее обеспечены, чем бедные в Москве.
Еще одной важной проблемой регионализации социальной политики является то, что необходимые средства, как показывает С.Артаболевский, «чаще всего концентрируются в столицах, административных ценстрах республик и областей, не доходя до муниципального уровня»[154], где только и возможен учет действительного положения объектов социальной поддержки.
Система социальных бюджетов в ходе реформ имеет четко выраженную тенденцию передачи все большего количества социальных функций и ответственности на региональный и местный уровни при концентрации доходов на федеральном уровне. Идеология реформ, имеющая выраженную либеральную направленность, сознательно была ориентирована на снижение роли государства в социальной политике и ожидание, что сформировавшаяся рыночная экономика сама по себе создаст механизмы социальной самозащиты и адаптации населения. Это привело к стремлению снизить государственное финансирование социальной сферы и переносу центра тяжести финансирования социальных расходов всех уровней на доходы и сбережения граждан через механизм целевого аккумулирования средств населения специализированными финансовыми фондами – пенсионными, социального страхования, медицинского страхования и занятости. В 2000 г. это стремление обрело форму единого социального налога на фонд оплаты труда.