Перераспределение компетенции и ответственности между структурными уровнями государства началось с ломки сложившейся в СССР системы обеспечения социальных благ и предоставления социальных услуг. В СССР, где основными субъектами удовлетворения социальных потребностей были предприятия и организации, содержащие значительную часть социальной инфраструктуры (жилищный фонд, детские дошкольные учреждения, оздоровительные лагеря и профилактории, медицинские учреждения, спортивные и культурные сооружения, школы и рекреационные объекты), существовала жесткая привязка социальной политики к территории и финансовым возможностям.
Муниципализация социальной сферы создала новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – муниципальное образование), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения стали определяющими, поскольку это прежде всего бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов расходуется каждый шестой рубль консолидированного бюджета[155]. При этом данная нагрузка крайне неравномерно распределяется по регионам. В. Кабалина, Т.Сидорина приводят данные за 1998 год, которые показывают разрыв показателей разных субъектов более чем в 300 раз (табл. 11).
Таблица 11 | ||
| Финансирование объектов социальной сферы, переданных на баланс городских бюджетов, в отдельных городах/регионах | ||
| Город/регион | % от местных налоговых поступлений | % от суммы федеральной поддержки |
| Москва | 0,7 | 0,6 |
| Ямало-Ненецкий автономный округ | 3,8 | 3,7 |
| Республика Башкортостан | 4,1 | 4,0 |
| Ханты-Мансийский автономный округ | 5,8 | 5,6 |
| Санкт-Петербург | 5,8 | 5,6 |
| Нижний Новгород | 7,0 | 6,4 |
| Республика Калмыкия | 128,8 | 42,9 |
| Республика Дагестан | 137,5 | 30,5 |
| Костромская область | 179,1 | 6,7 |
| Корякский автономный округ | 242,6 | 71,3 |
| Республика Ингушетия | 250,01 | 53,4 |
Передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников. Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового Кодекса, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне. Ситуация продолжает усугубляться четко выраженной тенденцией к отставанию роста доходов и заработной платы от роста стоимости социальных услуг. Например, суммарная стоимость услуг ЖКХ по стране за 2002 г. увеличилась для населения в 1,7 раза (со 170,6 млрд. до 293,5 млрд. руб.), тогда как фонд заработной платы и доходы местных бюджетов возросли в 1,3 и 1,4 раза.
Перераспределение полномочий субъектов государственной социальной политики произошло и продолжается при отсутствии нормативов социальных обязательств государства на разных уровнях и их обеспечением из соответствующих бюджетов.
Поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. В настоящее время это дотирование происходит через передачу с федерального уровня в адрес субъектов Российской Федерации средств, необходимых для осуществления их полномочий. Федеральные органы государственной власти наделены полномочиями по установлению порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Федеральные органы государственной власти вправе определять основы формирования доходов и осуществления расходов всех уровней. Они определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств не только федерации, но и её субъектов, если для финансового обеспечения этих расходных обязательств в адрес бюджетов субъектов Российской Федерации предварительно были переданы субвенции из федерального бюджета.
Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного минимального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны.
Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальных функций и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее развитие социального государства в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве.
Одной из возможных концепций необходимой модернизации может стать сама теория социального государства, позволяющая определить исходные принципы, цели и механизмы, диктуемые объективными свойствами развитых форм социального государства.
Переходный характер российской экономики предполагает общественное согласие, оформленное в виде среднесрочной программы социально-экономического развития, сценарных планов предстоящего бюджетного года, целевых правительственных программ относительно конечных и промежуточных результатов реформ, способов их достижения, требуемых ресурсов и возможных рисков. Безусловно, это идеализация общества и власти. Реализация данного требования предполагает единство научных представлений о социально-экономической реальности и оформление этих представлений в идеологию, что практически недостижимо. Однако, сценарные планы и среднесрочная программа реально существуют и ежегодно корректируются, на их основе принимаются бюджеты и происходит изменение законодательства. Всем очень хочется верить, что хаосу реформ противостоит целенаправленная воля.
Одним из способов научного обеспечения политических решений является изучение соответствия жизненных реалий теоретическим моделям. В частности, задача построения социального государства, закрепленная в Конституции Российской Федерации, требует детального анализа расхождений между сложившимися представлениями о социальном государстве и практикой.
Существующая в России в настоящее время система федеративных отношений не реализует принцип общедоступности социальных благ; деформирует правовую основу социальной деятельности государства (не обеспечивает реальные социальные права). Принятая законодательная база, не учитывающая региональные особенности, не обеспечивает реализацию провозглашенных норм; содержит различные основания социальной защиты, предполагающие перекрестное финансирование и рассогласование прав и ответственности; допускает несовпадение федеральных и региональных норм. Социальные бюджеты не покрывают взятые на себя государством обязательства. Система социальной защиты не обеспечивает требуемый уровень. Предпринимаемые государством меры не достаточны для поднятия благосостояния граждан и наконец, совершенно не неэффективны меры по созданию условий для повышения роли муниципальных образований. То есть можно констатировать, что весь выделенный нами набор константных признаков социального государства в настоящее время реализуется не в полной мере, чему в значительной степени способствует неурегулированность федеративных отношений.
Среди задач межбюджетных отношений в социальной сфере в качестве основных можно выделить:
· обеспечение и гарантии конституционных прав граждан в области труда, занятости, социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
· улучшение демографической ситуации, снижение детской смертности и смертности граждан в трудоспособном возрасте;
· финансовое обеспечение минимальных социальных стандартов;
· формирование системы доходов, обеспечивающей каждому уровню возможность необходимых расходов;
· обеспечение справедливого распределения доходов и уменьшения их географической дифференциации.
Основой бюджетного федерализма должно являться положение, согласно которому каждый уровень власти должен располагать полномочиями из собственных источников, необходимых для финансирования расходов по возложенным на него социальным обязательствам. В соответствии с этим постулатом финансирование социальной сферы в социальном государстве должно представлять собой распределение ответственности по реализации социальных функций между уровнями власти, принятие и законодательное закрепление государственных социальных стандартов, определение потребностей каждого государственного субъекта социальной политики в финансировании для обеспечения социальных стандартов, относящихся к его компетенции, и предоставление каждому субъекту доступа к необходимым ресурсам и системе доходов.