Итак, Государственный совет не законодательная власть, а только ее орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. Таким образом устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»[20]. Такое начертание, сообщенное законодательству, тремя обозначенными в законе чертами характеризует новое учреждение:
1) Совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления;
2) он один их рассматривает;
3) ни один закон, им рассмотренный, не передается к исполнению без утверждения верховной власти.
Этими чертами указывается двоякое значение Совета – законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, сообщая им одинаковое направление. Но тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных актах следует различать два элемента – законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы есть дело Совета. Но не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним. Таким соприкосновением служат мнения Совета – большинства и меньшинства, как и отдельных членов, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет нельзя назвать простой машиной для изготовления законопроектов в заранее предназначенном смысле: он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму «пользуется всею свободою мнений», по выражению закона.
В Совете председательствует сам государь, назначающий и членов Совета, числом которых положено было 35. Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов – законодательного, дел военных, дел гражданских, духовных и государственной экономии. Для ведения делопроизводства Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывает в своем департаменте, а всей канцелярией руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журнал Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен, разумеется, Сперанский, главный организатор учреждения, что при новости дела давало ему значение руководителя всего Совета[21].
2.2 Законодательная точка в реформе
С конца 1808 г. М. М. Сперанский становится ближайшим сотрудником Александра I, с санкции последнего занимающимся «предметами высшего управления». К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» – обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I.
В данном проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы:
1) «недостаток ответственности» министров;
2) «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел» между министерствами;
3) «недостаток точных правил или учреждения»[22].
На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810-1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного Совета»: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предполагаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить эти установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определятся отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности».
Юридической основой завершающего периода министерской реформы стали три законодательных акта: Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г., «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г.
Данные акты предварительно обсуждались в специально созданном для рассмотрения предложений о преобразовании министерств, Сената и о новом порядке рекрутских наборов Комитете председателей департаментов Государственного Совета, который действовал с 27 мая 1810 г. по 28 ноября 1811 г. Далее проекты утверждались на общем собрании Государственного Совета и подавались на «высочайшее» утверждение Императора. Проекты всех трех актов были разработаны М. М. Сперанским[23].
Манифест от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей: 1) внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел; 2) устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам; 3) государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции; 5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию министерства полиции[24].
Провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления: министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.
Значительно изменялась компетенция министерства внутренних дел: его главным предметом становилось «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». К министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной». Учреждалось звание Государственного контролера — руководителя ревизии государственных счетов. Окончательное образование данного органа откладывалось до будущего «определения» Государственному контролеру.
Предметы ведения министерства коммерции переходили в министерства финансов и внутренних дел, что означало упразднение первого.
В общих чертах устанавливались предметы большинства министерств. Не были определены функции военного министерства, министерства морских сил, иностранных дел, юстиции. Их предметы оставлены в пределах Манифеста 8 сентября 1802 г., что означало продолжение действия законодательства о трех государственных коллегиях, «Инструкции генерал-прокурору» и «Генерал-прокурорского наказа».
Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете Министров на заседании 4 августа 1810 г. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел.
Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. Данный акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также зафиксировал факт ликвидации министерства коммерции. Продолжением конкретизации в сфере государственного управления стал Манифест 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления ревизии государственных счетов».
«Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей: 1) «Образование министерств»; 2) «Общий наказ министерствам». Манифест определял общее разделение государственных дел и предметы каждого министерства и главного управления, во многом текстуально повторяя положения Манифеста 25 июля 1810 г. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся Императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники.
«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров. «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному. Никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра». Особо оговаривалось, что законодательные (фактически же законосовещательные) полномочия, составлявшие предмет ведения Государственного Совета, и судебные полномочия, составлявшие предмет Сената и судебных мест, в функции министров не входят. Наказом устанавливались степень и пределы власти департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра нее директора, обязанности и степень ответственности всех департаментских чиновников. Приложением к «Общему учреждению министерств» «Формы письмоводства» вводились единые формы делопроизводственных документов всех центральных учреждений государственного управления.