Право природопользования – это один из фундаментальных институтов экологического права и природоресурсных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного и др. Оно определяет сам характер правового регулирования использования природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство.
В правовой литературе различают право природопользования как юридический институт и как правомочие того или иного субъекта права. Как правовой институт природопользование представляет собой систему норм права, определяющих характер и порядок использования природных богатств. Как правомочие природопользование есть субъективное право того или иного участника правоотношения по использованию тех или иных природных объектов.
В субъективном смысле это содержание конкретных прав и обязанностей, которые имеет отдельный субъект этого права (землепользователь, недропользователь, водопользователь и др.).
Право природопользования может быть классифицировано по различным критериям: основаниям возникновения и прекращения, субъектам, объектам и др. Особый интерес представляет классификация права природопользования по его объектам, поскольку она охватывает обширный круг общественных отношений, имеющих значение не только в экологическом, но и в земельном, горном, водном, лесном и иных природоресурсных отраслях права. По данному основанию различают право землепользования, недропользования, водопользования, лесопользования и др.
Субъектами права природопользования могут быть: граждане РБ, иностранцы, организации, учреждения, предприятия.
С классификацией природопользования по их субъектам тесно связаны понятия первичного и вторичного, общего, совместного и обособленного природопользования.
Субъектом первичного природопользования является лицо, правомочия которого по использованию природного объекта производны непосредственно от права собственности на этот объект. Обязанности, связанные с использованием природного объекта, первичный природопользователь несет только перед собственником.
Вторичному природопользователю предоставляется часть природного объекта, уже находящегося в первичном пользовании для определенной, как правило, узкой специальной, но аналогичной с первичным пользователем, цели.
Вторичное природопользование может быть временным и бессрочным, а также обособленным и совместным [21, с.98].
Вторичный природопользователь имеет ряд прав и несет определенные обязанности по отношению к первичному. Вторичное природопользование возникает путем создания договора первичного с вторичным природопользователем, а также в соответствии с решением соответствующих государственных органов, но с согласия первичного природопользователя.
Важное значение имеет и классификация права природопользования по характеру и основаниям его возникновения. По данному критерию различают право общего и специального природопользования.
Право общего природопользования признается за всеми субъектами (потому оно и именуется общим). Для его осуществления не требуется какого-либо особого разрешения. Оно считается как бы естественным правом каждого субъекта права, каждого гражданина и принадлежит ему в силу его естественных потребностей в использовании тех или иных свойств и качеств окружающей природной среды. Такое право возникает не на основе каких-либо специальных разрешений, а в силу самого закона или иных нормативных правовых актов.
Общее природопользование присуще физическим лицам в силу принадлежащих им естественных прав, возникающих и существующих как результат рождения и существования человека [26, с.143].
Признаки общего природопользования как процесса воздействия на окружающую среду и как общественного отношения определены в ч.2 ст.16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: его субъектами признаются только физические лица, оно осуществляется для удовлетворения собственных потребностей. В силу названных признаков общее природопользование не причиняет существенного ущерба окружающей среде, поэтому оно наделено следующими юридическими признаками, которые, в свою очередь, характеризуют право общего природопользования, т. е. совокупность норм, его устанавливающих, а также объем прав и обязанностей, возникающих для пользователя. Оно осуществляется без получения соответствующих разрешений, без закрепления природных ресурсов за пользователями, безвозмездно. Право общего природопользования в определенной степени имеет имущественный характер, на который указывает ст. 222 ГК, определяющая сбор общедоступных вещей (ягод, рыбы, других вещей и животных) в лесах, водоемах и т.д. как способ приобретения права собственности [5].
Так, ст. 42 Лесного кодекса от 14 июля 2000 г. устанавливает право граждан бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, грибы и др. [7].
Аналогично урегулировано право общего пользования животным миром. Статья 50 Закона Республики Беларусь от 19 сентября 1996 г. «Об охране и использовании животного мира» предоставляет право на любительский лов рыбы и добычу водных беспозвоночных для личного потребления всем гражданам Республики Беларусь бесплатно при условии соблюдения ими установленных правил рыболовства и водопользования [11].
Следует отметить, что природоресурсное законодательство, устанавливающее отдельные виды права общего природопользования, не всегда согласуется с общим подходом, определенным в ст.16 Закона РБ «Об охране окружающей среды». Так, Водный кодекс от 15 июля 1998 г. установил правило, отличное от данной статьи, определив в качестве субъекта общего водопользования не только физические, но и юридические лица [4].
В Кодексе о недрах понятие общего природопользования отсутствует. В то же время ст.30 Кодекса о недрах устанавливает право землевладельцев, землепользователей и собственников земель на осуществление добычи для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Пользование недрами в порядке ст.30 Кодекса о недрах осуществляется без предоставления горного отвода [9].
Очевидно, что перечисленные в ст.30 Кодекса о недрах лица – землепользователи, землевладельцы и собственники земельных участков не определены как участники специальных горных отношений. Они осуществляют пользование недрами без предоставления им горного отвода, то есть без разрешения. В пользу того, что этот вид пользования является общим, а не специальным, говорит и то, что в соответствии со ст.37 Кодекса о недрах все виды пользования недрами подлежат государственной регистрации и государственному учету. Объектом регистрации в соответствии со ст.9 Кодекса о недрах является горный отвод как участок недр, предоставляемый пользователю недр для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В данном случае так же, как и в случае общего водопользования, в круг субъектов включены юридические лица, поскольку право, предоставленное ст.30 Кодекса о недрах, распространяется на землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков, то есть как на граждан, так и на юридические лица [24, с.61].
Проблема правового закрепления общего пользования присуща и земельным отношениям. В действующем земельном законодательстве понятие права общего землепользования отсутствует. Наличие в категории земель населенных пунктов группы земель общего пользования (ст.102) не говорит в пользу установления общего землепользования в Кодексе о земле, поскольку земли общего пользования, хотя и включают земельные участки, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города, однако на них разрешается возведение строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель без ущерба для целевого назначения земель общего пользования [8].
Отсутствие нормы об общем землепользовании в Кодексе о земле не означает, что право общего пользования землями (существующее в силу объективной потребности) не закреплено в белорусском законодательстве. Статья 263 ГК содержит понятие «земельные участки общего пользования», представляющие собой «не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в собственности Республики Беларусь», на которых «граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством». Более того, если земельный участок не огорожен либо его собственник (владелец, пользователь) иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через этот участок, если это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (владельцу, пользователю) [5].
Приведенная норма гражданского законодательства характеризует именно общее землепользование, осуществляемое физическими лицами свободно, то есть без специального разрешения и без закрепления за ними земельного участка.
Названные в ч.2 ст.16 Закона РБ «Об охране окружающей среды» признаки общего природопользования формируют общий подход к этому виду природопользования. Разграничение общего и специального пользования принципиально возможно на основе признака разрешительного характера специального пользования, из которого очевидно, что если, например, землевладелец или собственник земельного участка осуществляет пользование на основании государственного акта на землю и использует при этом иные природные ресурсы (общераспространенные полезные ископаемые, объекты растительного мира, воду) без специального разрешения, он является общим пользователем этих ресурсов и должен реализовать свое право «в личных целях», что исходя из определения возможно только при осуществлении пользования физическими лицами. Однако если речь идет об экономической деятельности, которая преследует извлечение прибыли, то осуществление ее (будь то юридическими или физическими лицами) без специального разрешения, в котором указываются «разрешаемые виды пользования; границы территории, на которой допускается осуществление разрешаемых видов пользования; лимиты на специальное пользование; сроки специального пользования», является нарушением принципов охраны окружающей среды, к которым, в частности, относятся рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, а также платный характер специального природопользования [24, с.63].