Для современного периода характерно более или менее сложившееся, хотя и не всегда оптимальное, распределение полномочий и ресурсов, выделяемых на их осуществление, а также реформирование межбюджетных отношений. При этом основное внимание уделяется разграничению компетенции и межбюджетных отношений в социальной сфере, а также перераспределению полномочий в связи с направлением инвестиций в крупные инфраструктурные проекты. Изменение приоритетов требует выработки новой региональной политики, стимулирующей самоорганизацию и самофинансирование субъектов РФ вместо надежд на дотирование из федерального бюджета.
Полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения фактически поделены на собственные и делегированные. При этом часть полномочий и ответственность за их осуществление переданы субъектам, а финансы, напротив, сконцентрированы на федеральном уровне. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. [33], не решили задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для осуществления возложенных на них полномочий.
Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 31 декабря 2005 г. [34] были учреждены так называемые добровольные полномочия субъектов Федерации. Они не являются делегированными в полном смысле этого слова, поскольку такая передача полномочий не предполагает каких-либо обязательств субъектов Федерации и не обеспечивается необходимыми ресурсами. Таким образом, гражданам не гарантируется получение определенных социальных благ, поскольку осуществление соответствующих полномочий целиком и полностью зависит от усмотрения субъектов Федерации и от наличия у них финансовых ресурсов.
Существует также особая форма так называемых добровольно-принудительных полномочий, санкционированная Конституционным Судом[35]. Специфика этих полномочий заключается в том, что в случае издания органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, касающихся оплаты труда и социальных выплат, их размер и условия осуществления не могут быть ниже предоставлявшихся на 31 декабря 2004 г. соответствующим категориям граждан (элемент принудительности). Вместе с тем, органы власти и местного самоуправления правомочны повышать их по своему усмотрению (элемент добровольности). Конституционный Суд признал, что финансирование добровольно-принудительных полномочий должно осуществляться преимущественно субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а это может снижать реальные гарантии граждан из-за недостатка у них средств.
В результате этих преобразований сфера полномочий Российской Федерации и полномочий, делегированных субъектам Федерации (ст.71 - 72 Конституции), оказалась столь обширна, что для реализации этих полномочий потребовалось создание значительного числа территориальных органов исполнительной власти федерального подчинения. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 29 декабря 2006 г. [36]предоставил федеральным органам исполнительной власти право определять структуру органов исполнительной власти субъектов РФ и назначать их руководителей в случае передачи им полномочий Федерации по предметам федерального и совместного ведения, а также предусмотрел реорганизацию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вследствие этого в некоторых регионах на четырех федеральных государственных служащих приходится всего один государственный служащий субъекта Федерации. Таким образом, наметился определенный управленческий перекос.
Несмотря на масштабность проделанной работы, законодателю не удалось создать сбалансированную схему взаимоотношений Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В действующей схеме разграничения компетенций сохраняются значительные диспропорции, а социально-экономическое положение регионов в большинстве случаев не соответствует их потенциальным возможностям. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают около 10 субъектов Федерации, в том числе крупные финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург) и регионы, обладающие обширными запасами природных ресурсов (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). Для многих других субъектов Федерации характерны слабая финансово-экономическая база, отсутствие необходимого опыта хозяйствования в условиях рынка. Экономика ряда регионов обременена результатами десятилетий неэффективного управления и в значительной степени криминализирована. Большинство субъектов Федерации практически полностью зависят от трансфертов из федерального бюджета.
Выше говорилось о диспропорции в развитии субъектов РФ. Законодательная схема, установившая в 1999 г. принципы и порядок разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями публичной власти, а также порядок их ресурсного обеспечения, со всеми последующими изменениями оказалась несовершенной. На субъекты Федерации и муниципальные образования, не располагающие достаточными ресурсами для нормального осуществления полномочий в социальной сфере, возлагается ответственность за их реализацию. Расходные обязательства не соответствуют доходным полномочиям, и по сути сохраняются нефинансируемые мандаты (поручения). Доходы регионов изымаются в федеральный бюджет, чтобы потом возвратиться к ним в качестве трансфертов, а, как известно, устойчиво высокая доля субвенций в региональном бюджете ведет к иждивенчеству.
В разряд упомянутых выше добровольных полномочий попали многие обязательные по своей сути полномочия социального порядка. Таким образом, регионы и муниципалитеты частично освобождены от социальных обязательств перед населением, но эти обязательства являются сегодня факультативными и для федерального центра. Это способствует нарушению социального баланса в отношениях государства и общества, поскольку государство снимает с себя ответственность за реализацию многих социальных полномочий. Правда, добровольно-принудительные полномочия не позволяют резко снизить уровень социальной поддержки граждан, но они не способствуют и социальному развитию.
Несовершенство нормативно-правовой регламентации существующей схемы разграничения компетенции проявляется и в чрезмерном видовом разнообразии полномочий. Наряду с конституционно признанными полномочиями в сфере ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации или муниципалитетов выделяются также собственные, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные, административные и опережающие полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия муниципалитетов и др.
Федеральные законодательные акты, принятые в связи с совершенствованием разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, зачастую грешат недостаточной четкостью формулировок, что не позволяет однозначно установить природу полномочий (регулятивная, исполнительная, контрольная, финансовая) и определить уровень власти, ответственный за их осуществление. Для них характерна также размытость границ финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов, отсутствие четкой финансовой ранжированности большинства полномочий. В отраслевых федеральных законах лишь незначительное число полномочий четко отнесено к собственным (финансируемым за счет средств бюджета субъекта Федерации) либо к делегированным полномочиям субъектов Федерации (финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета).
Разрешение существующих проблем многие видят в наделении субъектов Федерации дополнительными полномочиями, однако такая постановка вопроса вряд ли актуальна. В перечень полномочий субъектов РФ сегодня входят 68 собственных, более 900 условно-делегированных, а также значительное число добровольных и добровольно-принудительных полномочий. При наличии желания и соответствующих ресурсов субъекты Федерации могут в настоящее время осуществлять любые полномочия в социальной сфере, однако регионы больше полагаются на федеральные трансферты, а не на собственные силы.
Перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться, на наш взгляд, по ряду направлений. Прежде всего регионы должны быть обеспечены ресурсами, необходимыми и достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением, в соответствии с нормативами, предусмотренными Социальным кодексом, который целесообразно разработать и принять в форме Федерального закона "О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации".