Методические рекомендации по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований (городских и сельских п (стр. 2 из 15)

Положение 1870 года, на наш взгляд, можно рассматривать крупным шагом вперед в становлении городского самоуправления в России.

Городские думы в рамках предоставленных им прав и полномочий смогли добиться определенных успехов и доказать свою жизнеспособность.

Следует особо отметить, что учреждения земского самоуправления на данном этапе общественного развития не были включены в систему государственных органов.

Однако период государственных реформ сменился периодом контрреформ. Городовое Положение 1892 года предоставило губернатору надзор «за правильностию и законностию действий городскаго общественнаго управления». Эта формулировка открывала возможности для неоправданного вмешательства губернского начальства в дела городских учреждений. Новое положение приравнивало выборных должностных лиц городского самоуправления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от «администрации». Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе и получали чины и награды. Следовательно, ни одна должность по городскому управлению не могла быть замещена без согласия «администрации». Разрешение требовалось даже для временных служащих.

Необходимо отметить и позитивные стороны Положения 1892 года. Например, существовавший ранее запрет занимать одновременно должности по общественному управлению лицам, связанным родственными узами, был распространен на более широкий круг родства. Из ново

го Городового Положения были исключены положения, сдерживающие инициативу исполнительного органа, введены дополнительные ограничения, препятствующие злоупотреблению служебным положением в личных целях: воспрещалось не только входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства», но и «участвовать в приобретении имуществ, продажа коих возложена на них по службе».

Таким образом, становится вполне очевидным, что Положения 1890 и 1892 гг. проводили уже «государственную концепцию» местного самоуправления.

За время своего существования Самарское земство приняло участие в решении важнейших вопросов: развитие образования и медицины, статистического учета, ветеринарного и страхового дела. Во время голода в Самарской губернии земским органам удалось привлечь внимание правительства к проблемам крестьянского хозяйства, принять меры по борьбе с хроническими неурожаями.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством. 3 марта 1917 года оно приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. 15 апреля 1917 года был принят закон «О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях». Этим законом впервые в истории России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Право участвовать в выборах гласных получили все граждане независимо от пола, национальности и вероисповеданий, старше 20 лет, при этом совсем необязательно стало проживание в городе и владение в нем недвижимостью. Однако представители администрации, лица, состоявшие на службе в местной милиции (полиции) не имели права участвовать в выборах.

Основу реформирования самоуправления составило Положение о волостном земстве, которое было утверждено 21 мая 1917 года. Согласно ему стали формироваться органы самоуправления в самой мелкой административно-территориальной единице — волости. Представительным органом местного самоуправления являлось волостное земское собрание. Избирать волостных гласных имели право все граждане независимо от пола, национальной и религиозной принадлежности, достигшие 20-летнего возраста, если они проживали в данной волости во время составления избирательных списков. Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Выборы в уездные земские собрания проводились по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Города с населением не менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездные земства, так как по своему статусу приравнивались к уездному земству. Губернские гласные избирались уездными собраниями и городскими думами. По сравнению с Положением 1890 года их общее количество значительно возросло. В состав земских собраний входили только избранные гласные.

Таким образом, в период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию системы управления.

Анализ исторического опыта позволяет выделить основные принципы становления и развития местного самоуправления в дореволюционной России:

· социально-политическая многоукладность развития территорий на основе этнополитических, культурных, религиозных и других традиций;

· разграничение ресурсов власти по принципу эффективности их использования каждым из уровней;

· обладание органов местного самоуправления широким спектром прав в экономической и хозяйственной сферах;

· запрет органам местного самоуправления на участие в политической жизни страны и направление всей деятельности на удовлетворение первоочередных потребностей населения.

Эти принципы, на наш взгляд, остаются актуальными, и сейчас в том или ином виде должны найти свое отражение в становлении системы местного самоуправления в Российской Федерации.

1.3. Местные советы и местное управление в XX веке

После 1917 года в нашей стране победила концепция, согласно которой все представительные органы — сверху донизу — входят в единую систему государственной власти. Местные Советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Сколоченные в жесткую государственную вертикаль, они были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата.

В феврале 1918 годы были ликвидированы все губернские и уездные земские учреждения, их аппараты вливались в аппараты местных советов. Таким образом, идеи местного самоуправления, предполагающие независимость и самостоятельность органов самоуправления вступили в противоречие с практическими задачами советского государства.

В соответствие с Конституцией РСФСР 1918 года система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов избирались на основе многостепенных выборов.

По Конституции СССР 1936 года все звенья представительной системы РФ были строго централизованы. Съезды советов были упразднены и на всех уровнях представительными органами стали советы, а исполкомы - исполнительно-распорядительными органами.

Местные советы стали самыми многочисленными органами власти. В частности в РСФСР их образовалось более 28 тысяч. Срок полномочий местных советов был установлен продолжительностью в два года. К компетенции местных советов относилась разработка и реализации программ социально-экономического развития территории, участие в составлении бюджета, ряд других полномочий.

Главным признаком организации системы советов являлся демократический централизм, допускающий формальную самостоятельность местных органов власти при общей жесткой централизации государственной власти. Вышестоящие советы контролировали нормотворческую и текущую деятельность нижестоящих советов, имели право отменить противоречащие закону решения нижестоящих советов. Отсюда можно выделить целый ряд недостатков системы местного управления.

Во-первых, местные советы в силу сложившейся системы были неспособны решать вопросы местной жизни, они находились под контролем областных советов.

Во-вторых, на местные советы оказывало давление местное партийное руководство, строго следившие за соблюдением генеральной линии партии.

В-третьих, местные советы были фактически зависимы от исполнительных органов, аппарат которых организовывал деятельность местных советов. Все решения, принимавшиеся на сессиях советов, были заранее подготовлены исполкомами, их принятие являлось простой формальностью.

1.4. Реформа местного управления в России

Первым практическим шагом на пути реформы муниципального управления стало принятие 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР».

Характерные особенности этого важного правового акта состояли в следующем. Во-первых, пришло понимание необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе).