В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году. Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления.
Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:
· признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципов местного самоуправления;
· определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;
· указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач;
· допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;
· увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов;
· закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
· закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;
· закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
2.2. Конституция Российской Федерации – правовая основа местного самоуправления
Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция Российской Федерации, которая находится в основе иерархии муниципального законодательства.
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Прежде всего следует отметить, что Конституцией Российской Федерации устанавливаются основные постулаты местного самоуправления. Не регулируя общественные отношения в области местного самоуправления детально, тем не менее, Конституция Российской Федерации задает вектор развития муниципального права в целом.
Конституция Российской Федерации распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти; учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности.
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально - этические, а также более конкретные - экономические, юридические, организационные и т.п.
Под гарантированностью местного самоуправления, Конституция Российской Федерации понимает прежде всего государственные гарантии местного самоуправления. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально - финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов местного самоуправления муниципальной собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления и др.
Конституцией Российской Федерации установлен еще один важный принцип организации местного самоуправления – осуществление местного самоуправления населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население, тем самым, стимулируя заинтересованность населения.
2.3. Законодательство Российской Федерации в сфере местного самоуправления
Понятие «законодательство» традиционно понимается в двух смыслах. В широком понимании – это совокупность правовых актов, регулирующая те или иные общественные отношения (в данном случае – местное самоуправление). В узком смысле под понятием «законодательство» понимаются исключительно законы, принятые тем или иным уровнем государственной власти (федеральные законы или законы субъектов Российской Федерации). В данной главе под законодательством Российской Федерации понимается совокупность федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, так или иначе регулирующих вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления получили свое развитие ряде федеральных законов, среди которых, безусловно, выделяется Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон).
Федеральный закон заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.
Федеральный закон также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.
Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.