Следует отметить, что Федеральный закон, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.
Федеральный закон, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов Российской Федерации становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона ведется постоянно. Причем эта работа имеет как положительный, так и некоторый отрицательный эффекты.
Очевидно, что положительный эффект от внесения изменений в Федеральный закон состоит в том, что в ходе выявления практических проблем (в том числе некоторых пробелов федерального законодательства) он может быть изменен именно таким образом, чтобы обеспечить наиболее эффективную организацию местного самоуправления в Российской Федерации.
Отрицательный эффект от внесения изменений в Федеральный закон состоит в том, что значительная часть вносимых изменений требует внесения изменений в уставы муниципальных образований, поскольку в силу требований самого Федерального закона некоторые нормы Федерального закона должны найти отражение и в уставе конкретного муниципального образования. Так, например, 31.12.2005 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» №199-ФЗ, статьей 29 которого расширен перечень вопросов местного значения муниципальных образований. Между тем согласно статье 44 Федерального закона №131, уставом муниципального образования должны определяться помимо прочего вопросы местного значения соответствующего муниципального образования.
Таким образом, все муниципальные образования Российской Федерации должны внести изменения в свои уставы во исполнение Федерального закона, причем при этом должны быть соблюдены процедуры проведения публичных слушаний, а затем регистрации устава муниципального образования от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ.
В этой связи следует отметить Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который установил процедуру регистрации уставов муниципальных образований. Именно большое значение устава в жизни муниципального образования обусловило строгость комплексной процедуры регистрации. Нарушения, связанные с процедурой регистрации устава муниципального образования, сами по себе являются основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.
Конкретизация правовых основ деятельности муниципальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных федеральных законах, например «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об образовании», «О государственной социальной помощи» и т.д.
Необходимо также отметить, что на федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется также Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств.
2.5. Муниципальные правовые акты
Картина правового регулирования местного самоуправления была бы не полной без муниципальных правовых актов.
Общие вопросы, связанные с муниципальными правовыми актами урегулированы статьей 7 ФЗ №131, установившей, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Одновременно с этим ФЗ №131 установил ответственность за их неисполнение.
Кроме того, законом в отношении муниципальных правовых актов также проводится последовательная политика, устанавливающая иерархию правовых актов в Российской Федерации. Так, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Среди муниципальных нормативных правовых актов следует отметить устав муниципального образования, поскольку он регулирует вопросы организации местного самоуправления конкретного муниципального образования. Именно посредством устава (и предшествующей его принятию или изменению процедуры публичных слушаний) могут быть урегулированы специфические вопросы муниципального образования: вопросы символов муниципального образования, структура органов местного самоуправления и иные вопросы, имеющие существенное значения для жизни муниципального образования. Далее в соответствии с ФЗ № 131 в иерархии муниципальных правовых актов идут:
· решения, принятые на местном референдуме;
· акты представительного органа муниципального образования;
· акты иных органов местного самоуправления.
3. Территориальные основы местного самоуправления
3.1. Понятие и виды муниципальных образований
Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти наряду с субъектами Российской Федерации и государством в целом. Местному самоуправлению присущ определенный территориальный дуализм. С одной стороны, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. С другой стороны, местное самоуправление, как форма организации местного сообщества жителей России, осуществляется в границах конкретных муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №131) содержит определения отдельных видов муниципальных образований. Муниципальными образованиями признаются городские и сельские поселения, городские округа и муниципальные районы.
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.