3.2. Образование муниципальных образований
Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований.
При создании муниципальных образований учитывается история развития местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.
Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Процесс образования муниципальных образований заключается в выделении на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета.
Образование муниципального образования должно, конечно же, основываться на волеизъявлении населения территорий, которое является необходимой предпосылкой данного процесса.
Противоположный образованию процесс - упразднение муниципальных образований, то есть, прекращение существования муниципальных образований. Порядок упразднения муниципальных образований принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются и при образовании. Здесь также необходимо первоначальное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенного пункта, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, вправе принимать органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Органы и должностные лица местного самоуправления
4.1. Система органов местного самоуправления в РФ
Понятие «органы местного самоуправления» является конституционным. Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления - элемент системы органов местного самоуправления. Понятием «система органов местного самоуправления» охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий.
Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.
Статья 34 Федерального закона №131 регулирует общие вопросы структуры органов местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления включает две части: обязательную и необязательную. К органам местного самоуправления, наличие которых является обязательным, относится представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Устав муниципального образования регулирует вопросы структуры органов местного самоуправления конкретного муниципального образования. Уставом в зависимости от величины и организации муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, наличие которых не является обязательным: контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и другие. При этом закон определяет критерий существования таких органов – они должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уставом также определяются порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума.
При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Действующее законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных вариантов организации местной власти.
Данные варианты различаются по функциональной специализации должностных лиц, органов местного самоуправления (и способам их формирования).
Первый вариант предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Этот вариант воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму правления. На местах главы муниципальных образований, как правило, доминируют над всеми иными органами. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным представительному органу только в качестве руководителя местной администрации.
Второй вариант предусматривает, что представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, - и главы муниципального образования, в некотором смысле отдаленного от этих полномочий.