Более широкое пространство для политического маневра президента предоставляют конституции Польши, Словении и Хорватии. Здесь президенты формально не связаны обязанностью предлагать мандат на формирование правительства лидеру парламентского большинства. К тому же тут не требуется согласия нижней палаты парламента на выдвижение кандидатуры премьер-министра. Однако в качестве противовеса конституции Польши и Хорватии закрепляют обязательное вынесение вотума доверия кабинету в двухнедельный срок. Больше того, в Польше при определенных условиях допускается возможность самому Сейму избрать Совет министров и его главу.
В Словении Президент также обязан провести сначала консультации с парламентскими фракциями, а если выдвинутая президентом кандидатура премьера не набирает большинства, - провести повторные консультации. Причем во втором случае кандидатуры премьера могут выдвигать уже сами фракции и депутатские группы. При возникновении тупика (не избирается ни один кандидат) депутатам дается "последний шанс": в течение двух суток провести повторные выборы премьера. Эта задача облегчается тем, что в такой ситуации снижается кворум: большинство не от общего числа депутатов, а от присутствующих.
Наконец, есть группа государств, где президентам при формировании правительств предоставлено наибольшее политическое усмотрение: Белоруссия, Россия и (чуть в меньшей степени) Украина. Именно к этим бывшим советским республикам в максимальной степени подходит процитированное выше высказывание о правительстве как "мальчике для битья". И действительно, в этих государствах правительства служат лишь инструментами президентской власти и всецело зависят от нее, а не от расклада сил в парламенте. Это, однако, не должно было бы означать фатального перевеса в сторону президентской власти. Ведь и во Франции, где формально существуют примерно такие же условия для Президента, а в чем- то даже менее стеснительные (например, для назначения премьера не требуется согласия нижней палаты; не оговорены поводы для роспуска Национального собрания7), в последние примерно 15 лет президенты вынуждены формировать кабинеты из представителей оппозиции, которые на поверку оказываются довольно устойчивыми кабинетами. В чем тут "секрет"?
Во-первых, во Франции издавна существуют развитое гражданское общество и партийная система, где партии имеют свой устойчивый электорат, а также опыт управления страной в качестве правящих партий. Здесь и сами президенты являются представителями своих партий. В таких условиях власть не персонифицируется, а, значит, президент (даже такой популярный, как де Голль) не в состоянии не считаться с итогами парламентских выборов, прекрасно понимая пределы своего влияния в условиях политической конкуренции.
Во-вторых, во Франции не только сильны традиции парламентаризма (зиждущиеся опять-таки на влиятельности партий), но и законодательная власть конституционно обладает большим весом и имеет существенные рычаги воздействия на власть исполнительную.
В-третьих, при схожести общей модели во Франции властная конструкция более сбалансирована. При значительных президентских прерогативах здесь закреплены элементы, сильно напоминающие парламентарную республику. Это, помимо прочего, достигается тем, что конституционно установлена более высокая степень автономности отношений правительства с парламентом, а также тем, что у французского Президента нет полномочия по своей воле отправлять Кабинет в отставку: последняя связана лишь с заявлением самого премьера, а также с вынесением: Правительству вотума недоверия (резолюция порицания или отказ нижней палаты одобрить программу или декларацию общей политики Правительства)[15].
Вообще регулирование поводов для роспуска нижней палаты и для отставки правительства влияет на существо принятой модели власти, может быть, даже сильнее, чем порядок формирования кабинета.
Безусловным "лидером" по широте президентского усмотрения является Белоруссия, по отношению к которой вообще трудно говорить о каком-либо разделении властей (даже если не касаться проблемы реальной
Сопоставление Конституции Российской Федерации с конституциями других восточноевропейских стран, воспринявших полупрезидентскую форму, показывает, что прерогативы основных институтов федеральной власти в России не сбалансированы. И это накладывает отпечаток на всю публичную жизнь страны, поскольку предопределяет существо политической системы, а последняя непосредственно влияет как на векторы развития, так и на качество федеративных отношений, судебной власти и пр.
Один из распространенных тезисов противников конституционной реформы в России звучит: "Конституция не исчерпала свой потенциал". Но в чем состоит этот самый потенциал Конституции РФ? В силу нынешней расколотости нашего общества (а с ним и политического класса) одни ответят: потенциал Конституции - в ее способности стимулировать построение правового государства. Другие же скажут - в ее способности обеспечить сильное государство. Разумеется, правовое государство не только не имеет знака тождества со слабым государством, но, наоборот, презюмирует действенность и автоматизм правовой государственной силы, в том числе и силы принуждения. Однако понятия "правовое" и "сильное" в сегодняшнем общественном сознании разошлись. Сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. До него, надеемся, еще далеко. Но речь идет именно о тенденции. Так исчерпанности какого потенциала Конституции мы ждем?
Разумеется, не одна лишь Конституция "виновата" в складывающейся ситуации, угрожающей перспективам построения в России правового государства. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую "кашу"; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Все это необходимо учитывать. Но роль Конституции в таких условиях как раз и должна состоять в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.
Не стоит долго останавливаться на тривиальных вещах, вроде того, что без такой конкуренции неизбежно рождается конкуренция "клановая", а так называемая партийная жизнь протекает под контролем внепартийного центра власти; что только политическая конкуренция рождает реальную ответственность власти и потому делает понятными для людей и эффективными демократические институты (в частности, выборы); что именно она способна подрубить корни коррупции, заставляя правящую партию реально бороться с этим явлением, а не имитировать борьбу...
Конкурентную политическую среду способен если не создать, то хотя бы инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских) с формированием Кабинета. Распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому. На самом деле это не совсем так. В ней есть положения, которые препятствуют созданию системы "качающегося маятника" (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства; осуществление Президентом прямого руководства внешней политикой; обязанность Председателя Правительства формировать основные направления Кабинета в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента; обязанность Президента распустить Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра и т.д.
Даже если представить, что после выборов в Государственную Думу 2003 г. (либо после президентских выборов 2004 г., когда Правительство обязано будет сложить с себя полномочия) Президент РФ решит вручить мандат на формирование Кабинета лидеру парламентского большинства, Правительство не превратится в самостоятельный институт. Во-первых, при отсутствии реальной многопартийной системы (а ее существование определяется далеко не тем, что просто имеется несколько партий) вполне возможен вариант, при котором будет создана коалиция, вбирающая в себя едва ли не все парламентские фракции, а это, естественно, вновь превратит Кабинет в "команду профессионалов", а не в политический институт с внятным курсом, который позволяет избирателям оценить его. А, во-вторых, на ближайших парламентских выборах можно прогнозировать успех "странных" партий, т.е. тех, которые обязаны своим появлением на свет действующему Президенту РФ, а не наоборот, обусловили его победу на выборах. Это законсервирует положение Правительства как структуры, являющейся продолжением администрации Президента РФ. Формированию самостоятельного правительственного курса и превращению Правительства в политически ответственный институт помешают не только названные политические условия, но и, повторим, сама конституционная конструкция. Она попросту предопределяет, что политически ответственным является один лишь Президент, ибо Кабинет не в состоянии обрести самостоятельность. Тем самым в глазах обычного гражданина сохранится общий образ власти: есть "хозяин страны", который убирает "нерадивых управленцев".