В рамках своих консультативных функций Государственный совет является юрисконсультом правительства. Он рассматривает законопроекты до их обсуждения Советом министров (ст. 39), а также некоторые проекты декретов. Правительство может запросить мнение Государственного совета по различным вопросам юридического характера.
Кроме того, финансовую деятельность государственной администрации в плане ее соответствия финансовым законам контролирует Счетная палата (состоящая из 250 должностных лиц) в сотрудничестве с региональными счетными палатами. Будучи независимой инстанцией, Счетная палата ведает проверкой счетов государственных финансовых служб. Палата контролирует финансовую деятельность административных органов и управленцев государственного сектора, к которому относятся крупные государственные предприятия. Итоги ее работы публикуются в ежегодном докладе.
В судебной системе Франции, как и всех стран с демократической формой правления, имеется высшая инстанция –– Кассационный суд. Он рассматривает на основе правовых норм жалобы на постановления 27 апелляционных судов, которые фактически и по праву пересматривают приговоры и решения, вынесенные судами первой инстанции. Последние делятся, в свою очередь, на суды по гражданским и уголовным делам[14].
Гражданские дела и уголовно наказуемые преступления рассматриваются, в зависимости от их важности, судами большой инстанции, малой инстанции (определенная часть дел), исправительными судами (правонарушения) и полицейскими судами (нарушения административных правил). Все суды состоят из профессиональных судей. Споры по торговым сделкам рассматриваются торговыми судами, члены которых избираются коллегией по выборам судей торговых судов, состоящей из коммерсантов. Трудовые споры разбираются примирительными конфликтными советами (советами прюдомов), действующими в качестве выборных органов и состоящими на паритетных началах из представителей трудящихся и работодателей. Уголовные дела рассматриваются в суде присяжных. Эти суды состоят из председателя, двух асессоров - профессиональных судей - и девяти присяжных заседателей - обычных граждан, выбранных по жребию из избирательных списков. Особенностью судов присяжных является то, что их решения не могут быть обжалованы в апелляционных инстанциях. Это может быть сделано лишь в Кассационном суде.
2.7. Французское и европейское право
Франция, являясь членом Европейского Союза и Совета Европы, внесла за последние 20 лет значительные изменения в национальное право и его применение, поскольку, согласно ст. 55 Конституции 1958 г., международное право превалирует над внутренним правом.
Право Европейского сообщества основано как на договорах о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС), Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Евратома, Европейского Союза (ЕС), так и на «производных» международно-правовых нормах, установленных европейскими институтами в форме регламентов, директив и решений. Законность всех этих норм обеспечивается Европейским судом, штаб-квартира которого находится в Люксембурге. Последний руководствуется в своей деятельности двумя основополагающими принципа-ми: прямое действие и приоритет права Сообщества. Принцип прямого действия (постановление 1963 г.) дает возможность любому лицу ссылаться в национальном суде на большую часть правовых норм Сообщества. Что же касается принципа приоритета (постановление 1964 г.), то правовые нормы Сообщества превалируют над национальными правовыми нормами. Так, во Франции Кассационный суд с 1975 г. и Государственный совет с 1989 г. отдают преимущество правовым нормам Сообщества перед любым изданным позже национальным законом, несовместимым с ними.
Более того, Франция в 1974 г. ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека. В соответствии с ее положениями соблюдение прав человека обеспечивается Европейским судом по правам человека, штаб-квартира которого находится в Страсбурге. Европейская конвенция по правам человека гарантирует любому гражданину, проживающему в одном из государств –– членов Совета Европы, весь обширный и тщательно детализированный комплекс прав. Благодаря применению в судебной практике принципа приоритета права Сообщества Конвенция приобрела широкую известность с 1981 г., когда Франция ратифицировала ст. 25, предоставляющую любому лицу право обратиться в Европейский суд. Отныне любое физическое или юридическое лицо может обратиться в комиссию Европейского суда, если исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. В целом следует отметить, что взаимодействие французских органов правосудия с соответствующими органами Совета Европы свидетельствует о том важном значении, которое Франция придает основополагающим принципам этой организации и постоянному совершенствованию применения ее процедур.
2.8. Административно-территориальное устройство
Исторически административно-территориальное устройство страны характеризовалось традицией централизации, но за последние 20 лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. В самом деле, Франция –– одно из немногих государств –– членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства: государство, регион, департамент, коммуна.
В законе о децентрализации от 2 марта 1982 г. и дополняющих его положениях выражена политическая воля изменить отношения между государством и территориальными коллективами (регионами, департаментами, коммунами). С этого времени последние имеют значительно более широкую автономию в принятии решений, так как новые законы распределили компетенции, административную ответственность и финансовые ресурсы между центральной властью и местными органами управления.
Административно-территориальная организация Франции имеет три уровня: коммуны, департаменты и регионы, которые являются одновременно административно-территориальными округами государства и децентрализованными территориальными коллективами. В правовом отношении децентрализованный территориальный коллектив является юридическим лицом (со своими наименованием, территорией, бюджетом, штатами служащих и т. д.), наделенным собственной компетенцией и определенной автономией по отношению к центральной власти.
К этим территориальным коллективам следует добавить также заморские территории и территориальные коллективы, имеющие особый статус (Париж, Марсель и Лион, Корсика, Майотта и Сен-Пьер и Микелон).
Учрежденная в 1789 г. коммуна является низшей единицей французского административно-территориального деления. Всего насчитывается около 37 тыс. коммун - намного больше, чем в других странах Европейского Союза. Это объясняется тем, что во Франции коммунами называются все муниципалитеты, независимо от числа жителей (80% коммун имеют население менее тысячи человек). Вследствие этого власти вынуждены были произвести перегруппировку коммун, в частности путем создания городских территориальных управлений и межкоммунальных объединений. Более того, согласно закону от 6 февраля 1992 г., установлены новые формы сотрудничества в целях повышения эффективности работы муниципалитетов, исходя из их совпадающих интересов. На практике такое сотрудничество зачастую ограничивается созданием некоторых совместных служб, а слияния происходят крайне редко, поскольку коммуна остается сильным идентифицирующим образованием, определяющим территориальную принадлежность ее жителей и выборных лиц. Подобно департаменту и региону, коммуна имеет свой совещательный орган - муниципальный совет и свою исполнительную власть - мэра, избираемого муниципальным советом. Число членов муниципального совета пропорционально численности населения коммуны. Члены муниципального совета, избираемые прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет, определяют основные направления развития коммуны, утверждают бюджет, управляют коммунальной собственностью (особое внимание при этом уделяется школьным зданиям и учебному оборудованию школ первого цикла обучения), а также устанавливают порядок функционирования местной администрации.
Функции мэра носят двоякий характер: он одновременно олицетворяет выборную власть коммуны и является представителем государства на территории коммуны. Как руководитель местной исполнительной власти он проводит заседания муниципального совета, представляет коммуну в правовом аспекте, вносит предложения относительно бюджета и отвечает за его исполнение, обеспечивает сохранность собственности коммуны и управляет ею, выдает разрешения на строительство. Мэр наделен также личной властью: он несет ответственность за обеспечение безопасности граждан, поддержание чистоты в населенном пункте и руководит работой своего аппарата. Как представитель государства он осуществляет регистрацию актов гражданского состояния (бракосочетания и т. д.), является должностным лицом судебной полиции и в этом качестве действует под контролем прокурора Республики. Наконец, он обеспечивает выполнение определенных административных функций: публикацию законов и других официальных документов, составление избирательных списков. Решения мэра являются односторонними административными актами. Как правило, это постановления, подлежащие контролю с точки зрения их соответствия законам, когда мэр действует как исполнительная власть коммуны, и вышестоящего префекта (см. ниже), когда он выступает в качестве представителя государства.