При этом, во-первых, абсолютные приоритеты №1 и №2 Думы обеспечили рост финансовой помощи бюджетам иных уровней в бюджете-2005 (см. таблица 2), достигшей 261,8 млрд.руб. Во-вторых, относительным приоритетом №1 Думы оказалось сокращение “прочих расходов”. Это достигается за счет роста возврата кредитов, что означает курс Думы на нормализацию несвойственной бюджету и потому часто неэффективной кредитно-ссудной деятельности. В-третьих, очевидны абсолютные приоритеты №4 и №5 Думы — рост расходов в промышленности и сельском хозяйстве. Здесь курс Думы не совпадал с намерениями Правительства сократить эти расходы. Хотя следует отметить рискованность роста таких, заранее не предусмотренных Правительством расходов: если не будут приняты специальные меры, неизбежно падение их эффективности.
3. Формально главный приоритет в бюджетной политике-2005 по расходам связан с поддержкой субъектов Федерации, но вызывает сомнение, что это обеспечит развитие федеративных отношений. Расходы определены Правительством и Государственной Думой, но они не могут учитывать всех значимых интересов большинства субъектов РФ, тонкости которых ощутимы лишь их должными представителями. Между тем, налицо сужение прав субъектов РФ в виде снижения их налоговой компетенции, сокращения доходов из-за централизации этих доходов в федеральный бюджет. Никакая компенсация не будет правильно воспринята без обеспечения равноправия и самостоятельности субъектов Федерации в своей сфере компетенции. Поэтому важно включить Совет Федерации в бюджетный процесс с самого начала, а не на его заключительной стадии. И в целом, как палата, а не составе комиссии Думы.
Совет Федерации указывал, что несовершенство сложившихся бюджетных норм вполне исправимо. Предлагается перейти от длительного принятия Государственной Думой одного закона о бюджете (разделенного на 4 чтения) к принятию 2-х полноценных, более кратких законов: “Об утверждении основных характеристик бюджета года” (включая уточнение налоговых доходов и межбюджетных трансфертов) и “О бюджете года” (содержащего детализацию по направлениям расходов). Важно, что такой порядок лучше защитит и общегосударственные интересы: принятие первого закона снизит риск дестабилизации из-за ухудшения макроэкономических показателей, так как указанные первый закон не будет связан с предварительным выбором приоритетов бюджета по направлениям. Снизятся возможности ухудшить общие показатели в процессе решения вопроса о распределении расходной части.
Об использовании профицита 2005 г. и бюджетных остатков
1. Профицит бюджета в предстоящие годы технически неизбежен, его наличие необходимо в силу общепринятых правил7: выплата основной части государственного долга (его погашение) относится не к категории “расходов” (в отличие от выплаты процентов), а к платежам из “источников покрытия дефицита”. И наличие профицита, показывает лишь то, что необходимые суммы займов меньше сумм погашения долга (или сумм накоплений для иных ИПД).
То, что государственный долг падает (в частности, бюджет-2005 снижает допустимый внешний долга до 130,2 млрд. долларов) — можно оценить как успех бюджетной политики. Но известно, что график выплат по внешнему долгу имеет максимум в 2006 г., и обеспечить синхронность выплат по долгу и должного размера профицита проблематично. Поэтому внесение Государственной Думой (в согласии с Правительством) в закон о бюджете-2005 отсутствовавших норм, посвященных финансовому резерву, — давно назревшая мера.
2. Подразумеваемые цели создания финансового резерва многоплановы: а) обеспечить сохранность бюджетных остатков (возникших как результат неожиданных профицитов8 последних лет), б) обеспечить накопление резервов для платежей по долгу во время исполнения бюджета будущего года, в) позволить Правительству за счет размещения средств финансового резерва или досрочных выплат по долгу оптимизировать структуру платежей.
Первые две цели частично могут быть достигнуты предлагаемыми нормами. Финансовый резерв будет создан за счет “свободных” бюджетных остатков на 1.1.2005. Он будет пополняться за счет профицита бюджета, в сумме до 109,7 млрд. руб. (примерно 61,5% планового профицита). Но в нормы, связанные с созданием резерва оказались включены и положения связанные с ограничением ведения части расходов в случае нехватки доходов, что снижает прозрачность бюджета. Что касается третьей цели, то она вряд ли достижима, пока ясно не определены критерии эффективности. В перспективе место таких норм не в законе о бюджете очередного года, а в Бюджетном Кодексе.
О необходимости продолжения бюджетной реформы
Два года действия Бюджетного Кодекса показывают, что бюджет (и закон о годовом бюджете) по-прежнему непрозрачен. Это препятствует обеспечению парламентского контроля. Нет стандартизованной формы представления закона о бюджете: текстовые статьи закона часто и бессистемно корректируют действие иных законов, иногда чрезмерно индивидуализированы, нет стандартной структуры приложений (статус приложений по их обязательности не ясен и меняется год от года). Более того, до сих пор нет однозначного понимания самого объекта “бюджет”: нет формы для его представления, обеспечивающей его единое понимание на всех этапах бюджетного процесса. Не сложилась пока и цель бюджетного процесса, что проявляется в том, что бюджет каждого года рассматривается в отрыве от итогов исполнения бюджетов предыдущих лет. Если на уровне основных показателей бюджета международные организации помогают прояснению структуры бюджета, то на более низких уровнях используется российская т.н. “бюджетная классификация”. И она не упрощает понимание бюджета, а затрудняет (в частности, из-за ее нестабильности).
Процедура представления бюджета бюрократизирована, из года в год растущий объем формальной сопроводительной документации создает информационный шум, мало помогая прояснению бюджета. Реформа, начатая принятием Бюджетного кодекса, нуждается в продолжении.
ГЛАВА 3 ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РФ
3.1 Цели и перспективы бюджетной политики на 2005 – 2007 года
Высокие темпы экономического роста в начале текущего года (рост ВВП на 8%) более чем на половину определяются продолжающимся наращиванием экспорта. Несмотря на укрепление реального курса рубля вклад отечественных производителей в удовлетворение внутреннего спроса повысился с 2.2 процентных пункта роста ВВП в 2003 г. до 4.1 процентных пункта, что свидетельствует об определенном увеличении конкурентоспособности российских товаров. При сохранении относительно высоких помесячных темпов роста ВВП в течение второго полугодия 2004 года (на уровне 0.5-0.6%) из-за эффекта «возрастающей базы» прошлого года, а также относительного ослабления внешнего спроса темп роста ВВП понизится и в целом за 2004 год оценивается в 6.6 процента. В 2005-2007 годах, с учетом ожидаемого снижения мировых цен на нефть и замедления динамики физического объема экспорта с 8% в 2004 году до 4.5-5%, вклад внешнего фактора в рост ВВП уменьшится на 0.7-1.0 процентных пункта. Темпы роста физического объема импорта снизятся с 13.2% в 2004 году до 9% в год в 2006-2007 годах, но останутся выше темпов роста экспорта. Вместе с тем с учетом снижения эластичности импорта к внутреннему спросу, что отражает повышение неценовой конкурентоспособности отечественной продукции, темпы роста внутреннего производства практически не сократятся. В результате среднегодовые темпы роста ВВП при благоприятном сценарии внешнеэкономических условий оцениваются на уровне 6 процентов. В случае падения мировых цен и стагнации экспорта нефти темпы роста экономики могут понизится до 5 и менее процентов.
В обоих сценариях экономического развития предполагается сохранение тенденции к опережающему росту реальных доходов населения по сравнению с темпами роста ВВП, при этом инфляция снижается к 2007 году до 4-6%.
О текущей экономической ситуации за январь-апрель 2004 г.
Таблица 3
Основные показатели развития экономики
(в % к соответствующему периоду предыдущего года)
| 2003 | 2004 | |||||
| I квартал | Январь-апрель | 2003 | I квартал | Январь-апрель | 2004 (оценка) | |
| ВВП | 107.5 | 107.6* | 107.3 | 108.0* | 107.4* | 106.6 |
| Номинальный ВВП, млрд. $ | 91.35 | 124.2 | 433.0 | 122.2 | 169 | 539 |
| Производство продукции промышленности | 106.0 | 106.3 | 107.0 | 107.6 | 107.4 | 106.3 |
| Производство продукции сельского хозяйства | 101.1 | 100.8 | 101.5 | 98.6 | 98.7 | 100,7 |
| Инвестиции в основной капитал | 110.1 | 110.9 | 112.5 | 113.1 | 112.9 | 110.4 |
| Реальные располагаемые денежные доходы населения | 117.1 | 114.7 | 113.7 | 112.7 | 111.5 | 109.3 |
| Реальная заработная плата | 109.7 | 109.4 | 110.3 | 115.0 | 115.1 | 113.0 |
| Оборот розничной торговли | 109.6 | 109.4 | 108.4 | 110.3 | 110.7 | 109.1 |
| Экспорт товаров, млрд. долл. | 31.1 | 41.3 | 135.9 | 37.3 | 51.5* | 153.8 |
| Импорт товаров, млрд. долл. | 15.8 | 22.0 | 75.4 | 19.2 | 27.0* | 91.0 |
* оценка Минэкономразвития
Факторы экономического роста
В январе-апреле 2004 г. ВВП вырос, по оценке Минэкономразвития, на 7.4% к соответствующему периоду прошлого года, промышленное производство - на 7.4%. Высокие темпы роста российской экономики в начале 2004 г. более чем на половину определялись опережающим ростом экспорта. С другой стороны, несмотря на укрепление реального курса рубля, темпы роста импорта снизились, а вклад в удовлетворение внутреннего спроса отечественных производителей, напротив, значительно возрос: с 2.2 п.п. роста ВВП в 2003 году до 4.1 п.п. в первом квартале 2004 года (таблица 3).