При межгосударственном союзе, также отсутствует единая конституация и законодательство, однако статус государств указывает их международные отношения.
Конфедерация — добровольное объединение независимых стран для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся страны, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий.
Как правило, это внешняя политика, связь, транспорт, вооружённые силы. В отличие от членства в одной федерации, государство может быть членом нескольких конфедераций одновременно. Судя по историческому опыту, конфедерация с течением времени либо распадается, либо становится федерацией.
Конфедерация – самая редко встречающаяся форма государственного устройства. Некоторые политологи даже склонны не считать конфедерацию полноценным, настоящим государством. Форма организации центрального правительства при таком государственном устройстве будет слабой: центральный орган в конфедерации не обладает непосредственной юрисдикцией над гражданами государства и действует только через субъекты, решения так называемых органов совместного управления не обладают силой прямого действия [20, с.29].
Такие решения могут вступить в силу только после утверждения центральными органами власти государств-членов конфедерации. В конфедерации нет единого высшего законодательного органа, также как и единого гражданства.
Страны участницы конфедерации имеют право по желанию выйти из состава конфедерации, то есть расторгнуть конфедеративный договор. Согласно Э. Хейвуду, концепция конфедерации – самая слабая форма наднационального сотрудничества. Она охватывает любые формы взаимодействия государств, которые сохраняют независимость и суверенитет каждой страны.
Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов "федерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, поскольку оба выражают форму договорного политического союза. Однако и разница между ними принципиальная.
Конфедерация, иначе говоря над- или сверх-федерация означает нечто, выходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.
Образование конфедерации порождает не союзное государство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, как конфедерация, уния и протекторат определяют не только внешнеполитическое положение их участников, но и некоторые стороны национальной государственности. Поэтому конфедеративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.
Конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных отношений.
Юридической основой конфедерации является договор, заключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют конституцию. По своей природе они относятся к категории международных (межгосударственных) соглашений.
Члены конфедерации не совершают окончательной передачи своего суверенитета, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжаться ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных международных договоров и организации.
Участие в конфедерации связывает ее членов обширным комплексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внутриполитическое состояние входящих в нее стран.
Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию законов, относящихся к правам подданных.
Сохраняя государственность, участники конфедерации отказываются от самостоятельного решения ряда политических вопросов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, совместного участия в международных отношениях [18, с.31].
Для этих союзов характерно создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унификация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.
Конфедерация имеет право принимать решения для выполнения возложенных на нее функций. Процедура принятия и правовое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подписанию руководителями присоединившихся государств и последующей ратификации.
История знает примеры конфедераций с центральными органами, обладающими как широкими, так и почти чисто формальными полномочиями. Так на раннем этапе формирования своей государственности, США были конфедераций с крайне слабым центром. Вот, что говорилось в декларации в начале «Статей конфедерации», выработанной в 1777 году: «Означенные штаты, каждый по отдельности, заключают между собой прочные дружественные союзы с целью совместной обороны, защиты своих свобод и всеобщего благосостояния. Они соединяются друг с другом, чтобы оказывать взаимную помощь против любых чужих сил или нападений, направленных против всех сразу или против каждого из них по отдельности, под предлогом религии, суверенитета или чего-либо иного».
Таким образом, в этой декларации отразились такие черты конфедерации как независимость входящих в конфедерацию субъектов («каждый по отдельности») и совместные цели субъектов (самооборона, защита свобод.).
При этом «Статьи конфедерации» были «слабой» конституцией: решения центрального законодательного органа носили консультативный характер, а некоторые штаты сохраняли полный суверенитет почти по всем вопросам. В дальнейшем «Статьи конфедерации» подверглись критике со стороны «отцов-основателей».
Самым ярким примером существования конфедерации принято считать Швейцарию. Такое государственное устройство она приобрела после того, как 1-ого августа 1291-ого года три швейцарских кантона подписали «Союзное письмо».
Интересно, что когда в 1798-ом году Франция оккупировала Швейцарию и преобразовала её в унитарную Гельвитическую Республику, унитарное устройство не прижилось в бывшей конфедерации и уже в 1803-м году Франции пришлось вернуть «отобранную» децентрализованную систему власти. Однако уже в середине девятнадцатого века процесс федерализации Швейцарии набрал большие обороты. Примером того может служить подавление попытки сецессии семи кантонов в 1847-м году.
Интересно, что некоторые исследователи разграничивают понятия конфедерации и конфедерализма, при этом указывая, что однозначного определения последнего в литературе ещё нет. Так, Грэй Эванс и Джеффри Ньюхэм, составители авторитетного «Словаря международных отношений» дают определение именно конфедерализма, а не конфедерации.
Среди черт этого явления английские исследователи отмечают следующие. «Конфедерализм, как все теории интеграции, есть и процесс, и конечное состояние». «… <конфедерализм> стремится удовлетворить те потребности, которые возникают от такого влияния <влияния взаимозависимости и глобализации>, за счёт совместной работы государств и их сотрудничества». В конфедерализме возможно изменить «как отношения между частями, составляющими конфедеративное целое, так и само это целое – в том случае, если эта деятельность переходит определённые пределы сложности» [31, с.63].
Определение Эванса и Ньюхэма ориентируется ни на какие-нибудь теоретические конструкты, но, прежде всего, на анализ реальной практики функционирования конфедераций, исследование «живого» материала. А так как наиболее наглядным и любопытнм примером проявления конфедерализма сегодня является ЕС, то можно говорить, что современное понятие конфедерализма формируется в непосредственной связи с развитием ЕС, опираясь на такие документы как Лиссабонский договор. (Более конкретно эта связь будет рассмотрена во второй части работы.)