Также необходимо отметить, что решение большинства вопросов местного значения возможно только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.
Вместе с тем, определенная часть муниципальных образований
в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории.
Учитывая изложенное, представляется, что одним из механизмов, позволяющих оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества.
Определение целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом большинство муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества закрепляют объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.
Так, решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июня 2009 года № 51-395р «О межмуниципальном сотрудничестве»[4] к целям участия города в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено:
· объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
· организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;
· выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
· содействие развитию местного самоуправления;
· формирование условий стабильного развития экономики в интересах повышения жизненного уровня населения;
· проведение совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий.
Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает прежде всего в связи:
· с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований (в первую очередь – поселений) в связи с недостаточностью собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;
· с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;
· с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;
· с необходимостью использования «эффекта масштаба» (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов);
· со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.
Муниципальные образования для осуществления своей деятельности обладают различными видами ресурсов: материальными, финансовыми, правовыми, организационными, включая кадровые. Рассматривать можно объединение любых из данных ресурсов, однако по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые требуется учитывать при принятии решений о межмуниципальном сотрудничестве.
Необходимо отметить, что межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера, и не может являться универсальным способом решения всех проблем. К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципального взаимодействия необходимо подходить очень взвешенно, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.
Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества (институализированным формам), являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования или (и) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников.
Надо учитывать, что в зависимости от величины муниципальных образований, их типов, ресурсной (и, прежде всего финансовой) обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Эти тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями иных потенциальных участников.
В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того, чтобы взаимодействие приносило всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты. Для небольших муниципальных образований существует опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодолеть это препятствие возможно только либо ограничением в составе участников (с одинаковыми требованиями и условиями), либо созданием и исполнением различных правовых и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон. Необходимо учитывать, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоит муниципальное образование и его жители, и в их интересах должен действовать представитель муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:
· образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое «ассоциативное» сотрудничество);
· заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое «договорное» сотрудничество);
· создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое «хозяйственное» сотрудничество).
Ассоциативное сотрудничество.
В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом
№ 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями статей 66, 67 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, которые объединяют 21 074 муниципальных образований (87,4 % от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации)[5].
На федеральном уровне с 2006 года действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс).
Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований, созданных как на основе территориального принципа (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), так и на основе единства видов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т.д.).