МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по созданию образовательных автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях
1. Сложившаяся в России сеть бюджетных образовательных учреждений насчитывает в настоящее время более 135 тысяч учреждений, финансирование которых осуществляется из средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Объемы расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на образование
в 2008 году составили 1 410 млрд. рублей, что превышает аналогичный показатель 2000 года в 6,6 раза и составляет 12,2% от общего объема расходов консолидированного бюджета страны. Вместе с тем, многие образовательные учреждения активно привлекают средства из внебюджетных источников. Сегодня внебюджетные средства в целом ряде учреждений высшего профессионального образования составляют более 50% от общего объема получаемых ими финансовых ресурсов. Такое положение вполне адекватно для учреждений подобного типа и соответствует мировой практике.
Тем не менее, данная ситуация противоречит реализуемым направлениям реформирования бюджетной сферы, предусматривающим серьезные ограничения на использование бюджетными учреждениями полученных ими доходов. Установление Бюджетным кодексом Российской Федерации подобных ограничений не только отрицательно скажется на эффективности расходования средств, но и приведет к снижению стимулов к получению внебюджетных доходов образовательными учреждениями. В этих условиях возникает потребность в создании и развитии автономных учреждений в системе образования Российской Федерации.
Правовой статус образовательного автономного учреждения определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ
«Об автономных учреждениях». Правовое положение государственного образовательного учреждения, в том числе существующего в форме автономного учреждения, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 вышеуказанного закона, регулируется также Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Исходя из положений перечисленных законодательных актов, правовой режим имущества образовательного автономного учреждения, права образовательного автономного учреждения по распоряжению бюджетными и внебюджетными средствами, его ответственность по своим обязательствам, а также гарантии государства по финансовому обеспечению деятельности образовательного учреждения в форме автономного учреждения характеризуются следующим образом:
Правовой режим имущества образовательного автономного учреждения:
имущество автономного учреждения находится у него в оперативном управлении и принадлежит государству, приватизация такого имущества запрещена;
автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться движимым (за исключением особо ценного) и недвижимым имуществом (за исключением имущества, закрепленного учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем);
автономное учреждение вправе с согласия учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать указанное имущество другим юридическим лицам;
земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Распоряжение бюджетными и внебюджетными средствами образовательного автономного учреждения:
бюджетное финансирование автономного учреждения осуществляется не по смете, а в виде субвенций и субсидий, в связи с чем упрощается механизм использования бюджетных средств;
автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях;
доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано;
автономное учреждение сверх заданий учредителя по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, гражданам и юридическим лицам за плату и вправе осуществлять иные виды деятельности.
Ответственность образовательного автономного учреждения по своим обязательствам:
автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;
собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного.
Гарантии государства по финансовому обеспечению деятельности образовательного автономного учреждения:
финансовое обеспечение установленного учредителем задания (контрольные цифры приема) осуществляется за счет бюджетных ассигнований;
учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом: расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем, расходов на уплату налогов, расходов по обеспечению развития автономных учреждений в рамках программ;
объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем автономному учреждению, не может быть меньше аналогичного задания для бюджетного учреждения;
собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением своей деятельности.
Основные цели преобразования образовательных бюджетных учреждений в автономные учреждения:
Создание условий для финансово-хозяйственной самостоятельности и экономической мобильности.
Повышение эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Привлечение инвестиций и расширение источников финансирования текущей деятельности образовательных учреждений.
Формирование системы четкого разграничения функций и полномочий между заказчиком, производителем и потребителями образовательных услуг.
Усиление ответственности за конечные результаты деятельности бюджетного образовательного учреждения, повышение результативности и прозрачности финансирования сферы образования.
Повышение доли внебюджетных доходов в консолидированном бюджете бюджетного образовательного учреждения.
Таким образом, переход в форму автономного учреждения дает возможность тем образовательным учреждениям, которые имеют существенные источники внебюджетных доходов, действовать более свободно, что может привести к повышению эффективности их деятельности, следовательно, и к улучшению финансового обеспечения образовательной деятельности таких учреждений за счет внебюджетных источников.
Основными критериями перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение являются:
1. Высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 40%).
2. Возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям.
3. Возможность привлечения грантовых и спонсорских средств на осуществление деятельности.
4. Возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг.
5. Наличие реализуемых совместных проектов с работодателями в сфере профессионального образования.
6. Масштабы населенных пунктов (районов), на территории которых оказываются услуги.
7. Удельное соотношение количества образовательных учреждений к количеству населения (в том числе в разрезе образовательных учреждений по уровням).
8. Оптимальное соотношение бюджетных учреждений и автономных организаций или учреждений для населенных пунктов различных масштабов.
При этом Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ
«Об автономных учреждениях» установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению. Таким образом, с учетом региональных особенностей, в субъекте Российской Федерации может быть установлен запрет на перевод в автономное учреждение образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общеобразовательных школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением, специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи и т.п., а также малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых образовательных учреждений.
2. С целью обеспечения эффективности процесса перехода образовательных учреждений в образовательные автономные учреждения необходимо разработать и принять на уровне субъекта Российской Федерации необходимые нормативные правовые и методические акты, направленные на реализацию положений федерального законодательства с учетом региональной и отраслевой специфики.
К таким актам относятся:
порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения;
порядок осуществления функций и полномочий учредителя государственного (муниципального) автономного учреждения;
порядок подготовки предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений;
условия и порядок формирования задания учредителя государственному (муниципальному) автономному учреждению и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания;