Очевидно, в ідеалі державна реєстрація нормативно-правового акта в правовій державі мала б зводитися до присвоєння поданому до реєструючого органу акту реєстраційного номера, тобто обліку нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю. Це за умови, що суб’єкти нормотворення розробляли б нормативно-правовий акт виключно на виконання та відповідно до чинного законодавства, дотримувалися встановленого порядку подання актів на державну реєстрацію і усвідомлювали всю відповідальність здійснюваної ними діяльності. Адже за кожним нормативно-правовим актом, особливо відомчим, оскільки він є останнім правовстановлюючим документом у ланці регламентування законодавством тих чи інших правовідносин, стоять суб’єкти, для яких цей акт – безпосереднє керівництво до дії.
Це в ідеалі. Сьогодення ж свідчить про те, що нормотворення в Україні ще далеке від ідеалу, і хоча якість нормативно-правових актів, які подаються на державну реєстрацію, з часом покращується, питання щодо доцільності державної реєстрації нормативно-правових актів, і особливо проведення їх правової експертизи, є риторичним.
Крім того, більш як десятирічний досвід органів юстиції у здійсненні цієї функції дає змогу вирізнити окремі проблеми, що із завзятою впертістю виникають при проведенні безпосередньо правової експертизи та прийнятті рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, а також під час здійснення контролю за дотриманням міністерствами та іншими органами виконавчої влади законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Питання в тому, у кого на сьогодні є бажання їх вирішувати, і у можливості їх вирішення в принципі.
Без упередження можна стверджувати, що пункт 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями), який наводить перелік підстав для відмови в державній реєстрації нормативно-правових актів, дає можливість органам юстиції відмовити в державній реєстрації кожного другого акта, що подається на державну реєстрацію, принаймні на підставі підпункту "б" цього пункту (акт видано з порушенням чинного законодавства, зокрема порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства).
Врахвуючи кількість актів, що подано на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України лише протягом 10 місяців 2004 року (1438), кількісний показник відмов у державній реєстрації за вищезазначених обставин був би досить значним, проте на сьогодні він становить всього близько 5% (67 актів) від загальної кількості актів, поданих за цей період на державну реєстрацію.
Назначене пояснюється застосуванням процедури, прямо не передбаченої законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів, проте вочевидь необхідної для своєчасного набрання чинності нормативно-правовими актами, що не є чинними без державної реєстрації: доопрацюванням поданих до органів юстиції нормативно-правових актів у так званому "робочому порядку".
Так, на сьогодні здійснювана органами юстиції державна реєстрація включає не лише проведення правової експертизи, а й усунення виявлених такою експертизою недоліків. Тут можна зауважити, що процедура виправлення вже підписаного та затвердженого документа на сьогодні не передбачена, проте слід наголосити, що її застосування лише деталізує, а не порушує встановлений законодавством порядок здійснення державної реєстрації.
Прийняття міністерством, іншим органом виконавчої влади нормативно-правового акта, що зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер, ще не є підставою для його застосування, оскільки відповідно до статті 3 Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" такий акт набирає чинності лише після його державної реєстрації в органі юстиції, тобто до нанесення на оригіналі нормативно-правового акта встановленого законодавством напису про його державну реєстрацію він не має юридичної сили і не може використовуватися.
При цьому нормативно-правові акти, які приймаються суб’єктами нормотворення та проходять державну реєстрацію в органах юстиції, є здебільшого актами швидкого реагування, які приймаються на виконання законів України, Указів Президента України, постанов та окремих доручень Кабінету Міністрів України, якими, як правило, встановлюється конкретний строк на розробку відповідного відомчого акта.
Наявність у такому акті норми (норм), що не відповідає чинному законодавству, і навіть неправильне його оформлення тягне за собою відмову в державній реєстрації з подальшим його скасуванням, і як наслідок – невиконання суб’єктом нормотворення доручення, даного органом державної влади вищого рівня. Іноді за час, якого вимагає процедура скасування акта, в державній реєстрації якого відмовлено, та прийняття нового акта з порушеного питання, у таких актах фактично минає потреба, і виконання відповідного доручення перетворюється на формальність, в той час як вилучення відповідної норми (норм) або внесення окремих коректив щодо його оформлення саме під час державної реєстрації дає можливість його зареєструвати та застосовувати в установленому законодавством порядку.
Тому досить часто органам юстиції поряд з функцією експерта доводиться виконувати функцію власне розробника нормативно-правового акта, усуваючи порушення, навмисне або з недбалості допущені суб’єктом нормотворення, причому ініціатором "прискореного" приведення акта у відповідність до чинного законодавства до його державної реєстрації виступають, як правило, саме органи юстиції.
До речі, на увагу заслуговує досвід здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів Російської Федерації. Так, Правилами підготовки нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затвердженими Постановою Уряду Російської Федерації від 13.08.97 № 1009, передбачено, що на прохання федеральних органів виконавчої влади та відповідно до укладених з ними договорів Міністерство юстиції Російської Федерації може здійснювати юридичну експертизу проектів підготовлених ними нормативно-правових актів.
Щоправда, це здійснюється лише в окремих випадках, і в цілому проблему не вирішує. Крім того, постає питання щодо дотримання передбаченого вітчизняним законодавством розподілу функцій юридичної служби суб’єкта нормотворення та реєструючого органу.
Слід наголосити, що практично всі органи, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, мають у своєму складі юридичну службу, яка відповідно до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.95 № 690, перевіряє відповідність законодавству проектів наказів та інших нормативних актів, що подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз керівників заінтересованих структурних підрозділів або осіб, що їх заміщують. У разі невідповідності проекту наказу чи іншого нормативного акта законодавству та якщо внесені до нього юридичною службою зауваження не враховано, ця служба, не візуючи проект, подає письмовий висновок з пропозиціями щодо законного вирішення відповідного питання для прийняття остаточного рішення керівником міністерства.
Проте, як показує досвід, юридичні служби суб’єктів нормотворення не досить ретельно виконують покладені на них Урядом України функції, і можливо в якійсь мірі це пояснюється усвідомленням того, що їх слово щодо правомірності нормативно-правового акта не є останнім: винесення вердикту завжди залишається за органами юстиції.
З урахуванням викладеного є підстави розглянути можливість докорінної зміни існуючого механізму державної реєстрації відомчих нормативно-правових актів, взявши за основу роботу з проектом нормативно-правового акта, що умовно можна було б поділити на такі етапи:
1) розроблений суб’єктом нормотворення та погоджений із заінтересованими органами проект нормативно-правового акта подається до органу юстиції;
2) орган юстиції проводить правову та редакційну експертизу поданого проекту і повертає його суб’єкту нормотворення із відповідними зауваженнями;
3) суб’єкт нормотворення після врахування всіх висловлених органом юстиції зауважень та усунення виявлених порушень подає затверджений розпорядчим документом акт на державну реєстрацію;