Средства Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов также используются на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5—10 регионов ежегодно). Так, например, в 200J г. было отобрано 7 регионов — Санкт-Петербург, Белгородская, Вологодская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашия.
В 2005 г. было предусмотрено увеличить количество участников до 8 субъектов РФ. Общий объем финансирования составил 600 млн. руб. В 2006 г. размер фонда увеличится до 1,4 млрд. рублей. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам РФ в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн. руб. на каждый конкурс. Будет выделено также 128,4 млн. руб. для 8 муниципальных образований, отобранных в 2005 г.
Средства фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.
Следует, правда, отметить, что Бюджетным кодексом РФ образование в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не предусмотрено.
Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне
Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.
Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50% бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.
Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближенной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспечивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).
Таблица 1
Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы РФ, в %
| Виды расходов | Виды бюджетов | ||
| федеральный | региональный | местный | |
| 1.Государственное (муниципальное) управление | 33,9 | 23,1 | 43,0 |
| 2. Международная деятельность | 100,0 | - | - |
| 3. Национальная оборона | 100,0 | - | - |
Продолжение табл. 1
| Виды расходов | Виды бюджетов | ||
| федеральный | региональный | местный | |
| 4. Правоохранительная деятельность | 75,9 | 16,8 | 7,3 |
| 5. Наука | 94,1 | 5.9 | __ |
| 6. Реальный сектор экономики | 20,7 | 35,0 | 44,3 |
| 7. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций | 89,3 | 8,0 | 2,7 |
| 8. Социально-культурные мероприятия | 18.8 | 26,1 | 55,1 |
Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обусловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы (табл. 2).
Таблица 2
Структура распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, в %1
| Виды бюджетов | 1997 г. | 2000 г. | 2001 г. | 2002 г. |
| Консолидированный бюджет России | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| Федеральный бюджет | 46,3 | 52,0 | 58,91 | 62,69 |
| Бюджеты субъектов Федерации В том числе: региональные местные | 53,7 27,4 26,3 | 48,0 24,32 23,68 | 41,09 21,05 20,04 | 37,31 19,47 17,84 |
Как видно из табл. 1 и 2, за период 1995—2002 гг. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации снизилась с 23 до 18%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ возросла с 30 до 32%.
В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет превышение фактических расходов над доходами, т.е. является дефицитным. Если в начале 90-х гг. показатель «отношение величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета»
1 По расчетам конгресса муниципальных образований РФ составлял в среднем 9%, то к концу 90-х гг. он возрос до 15%. Во многом такая ситуация объясняется тем, что в течение длительного времени в России не существовало отлаженной системы перераспределения средств между региональными и местными бюджетами.
Как уже отмечалось, начиная с 1991 г. произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Был создан ФФПР, средства которого начали распределяться на основе расчета по формуле, начат процесс сокращения не финансируемых федеральных мандатов. В результате этого несколько стабилизировалось положение региональных финансов. Однако эти изменения не коснулись субрегионального уровня. Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных бюджетов, а система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, посвященными бюджетной системе в целом.
Значительная часть положений этих законов носила декларативный характер и на практике не применялась. Поэтому фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью «на откуп» властям субъектов Федерации и характеризовались:
установлением дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, которые менялись год от года, а в ряде регионов и в течение одного года. Федеральное законодательство определило перечень местных налогов и никак не регламентировало долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах;
отсутствием формализованных методик распределения финансовой помощи местным бюджетам.
В итоге не существовало каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов, фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов Федерации, а ущемление прав муниципальных образований стало общераспространенным явлением.
Первое прямое вмешательство федеральных властей в конкретное распределение налогов между региональными и местными бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», который установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Было определено, что минимальные доли местных бюджетов должны составлять: в НДС — 5%, в акцизах на спирт, водку и ликеро-водочных изделиях — 5, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) — 10, в налоге на прибыль предприятий — по ставке 5, в подоходном налоге с физических лиц — 5, в ресурсных платежах — 5, в экологических налогах — 10, в налоге на землю — 30, в налоге на имущество предприятий и организаций — 40, в транспортном налоге — 40%.
В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе должны были закрепляться не менее 50% подоходного налога с физических лиц, 5% налога на прибыль организации, 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5% акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).
Указ Президента № 685, так же как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки: