Ввиду значительной нагрузки на нормотворческие управления Минюста в последние годы в них наблюдается значительная текучесть кадров. На смену профессиональных и опытных кадров в Минюст принимаются на работу, как правило, специалисты без опыта работы в сфере нормотворческой деятельности (при этом значительная часть – выпускники высших учебных заведений). Как следствие, по проектам нормативных правовых актов Минюстом выносятся заключения, содержащие смысловые и юридико-технические ошибки. В связи с этим должна быть налажена действенная система поощрения опытных работников Минюста и других нормотворческих органов за качественно подготовленные ими проекты правовых актов и оперативного обучения нормотворческим навыкам молодых специалистов.
2.4. Деятельность Конституционного Суда
Основной задачей Конституционного Суда является контроль за конституционностью действующих нормативных актов. Данный контроль осуществляется в целях обеспечения верховенства Конституции Республики Беларусь, ее непосредственного действия и утверждения конституционной законности в правотворчестве и правоприменении.
Конституционным Судом самостоятельно осуществляются нормотворческие функции путем оценки конституционности правовых актов, принятых другими государственными органами (должностными лицами). Нормативными правовыми актами Конституционного Суда из правоприменительной сферы исключается применение неконституционных нормативных правовых любых нормотворческих органов.
Таким образом, нормотворческая деятельность Конституционного Суда производна от аналогичной деятельности других государственных органов (должностных лиц) и является своего рода надзорным институтом по отношению к правотворчеству всех государственных органов: принявших правовой акт; разработавших проект данного правового акта и проводивших его согласование (визирование); осуществлявших юридическую и иные виды экспертиз проекта.
Деятельность белорусского Конституционного Суда лишена какой-либо политической конъюнктуры и основывается исключительно на юридических нормах, закрепленных в Конституции Республики Беларусь, законодательных актах и международных документах. Поверхностность принимаемых решений, обусловленная политизированностью Конституционного Суда, всегда приводит к негативным результатам, о чем свидетельствует опыт деятельности органов конституционного контроля многих стран.
Конституционный Суд выносит меньше решений, чем общие и хозяйственные суды, но специфика его работы состоит в том, что принимаемые им решения имеют важнейшее значение для развития государства и всегда затрагивают неопределенный круг лиц. Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются Конституцией [1], Законом ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] и Регламентом, принимаемым Конституционным Судом [32].
В соответствии с Конституцией [1] Конституционный Суд сформирован в количестве 12 судей – высококвалифицированных специалистов в области права, на паритетных началах назначаемых Главой государства и избираемых Советом Республики. Срок полномочий членов Конституционного Суда – 11 лет. Каждый судья Конституционного Суда имеет помощника. Для осуществления информационно-справочной, организационно-технической и иной работы по обеспечению деятельности Конституционного Суда функционирует секретариат с правами юридического лица.
Председатель Конституционного Суда назначается Главой государства с согласия Совета Республики, руководит работой Конституционного Суда, распределяет обязанности между его членами, созывает Конституционный Суд и председательствует на его заседаниях, издает распоряжения по вопросам внутренней деятельности Конституционного Суда.
Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются законность, независимость, коллегиальность, гласность, устность, равноправие и состязательность сторон. Конституционный Суд, призванный обеспечить юридически выверенный подход к регулированию общественных отношений:
принимает обязательные для исполнения решения в виде заключений о соответствии законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, международных обязательств Республики Беларусь (их отдельных положений) Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь (их отдельных положений), Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии постановлений Правительства, актов любого другого государственного органа (их отдельных положений) Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь. По другим же вопросам принятие Конституционным Судом решений в виде заключений не допускается;
вправе вносить Президенту Республики Беларусь, палатам Парламента, Правительству, другим государственным органам в соответствии с их компетенцией предложения, в том числе о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений, принятия новых правовых актов;
дает заключение о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь на основании предложения Главы государства (таких случаев на настоящий момент нет);
направляет ежегодные послания Президенту Республики Беларусь и палатам Парламента, содержащие анализ состояния конституционной законности в республике.
Частью четвертой статьи 116 Конституции Республики Беларусь [1] установлен исчерпывающий перечень инициаторов внесения предложений о даче Конституционным Судом заключений о проверки конституционности правовых актов. Это Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Совет Министров Республики Беларусь. Другие органы и лица (в том числе Прокуратура, Администрация Президента Республики Беларусь, их руководители), а также граждане для инициирования проверки конституционности принятых актов должны обращаться к вышеуказанным уполномоченным органам и лицам.
При этом в юридической литературе с учетом конституционных полномочий органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законодательства государственными органами (организациями) высказывается идея о включении Генерального прокурора в перечень органов и лиц, наделенных правом обращения в Конституционный Суд с предложениями о проверке конституционности правовых актов. Полагаю, что данное предложение целесообразно реализовать при внесении очередных изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь.
Согласно статье 49 Закона ”О Конституционном Суде Республики Беларусь“ [3] Конституционный Суд должен отказать в рассмотрении предложения о проверке конституционности акта, если данное предложение исходит от органа или лица, не обладающих такой компетенцией.
Вместе с тем, практика рассмотрения Конституционным Судом предложений о проверке конституционности правовых актов идет несколько по другому пути. Поступающие в Конституционный Суд обращения граждан и различных организаций, не являющихся субъектами внесения предложений о проверке конституционности актов, становятся основанием для принятия Конституционным Судом решений, не являющихся заключениями. Однако такими решениями, в которых указывается о конституционности нормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, создаются правовые последствия, аналогичные последствием заключений, принимаемых Конституционным Судом по предложениям уполномоченных субъектов. При этом в названных решениях содержится указание на их принятие в соответствии с частью четвертой статьи 122 Конституции Республики Беларусь, согласно которой решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, могут быть обжалованы в судебном порядке (в то время как этот порядок применим только для общих и хозяйственных судов, так как Конституцией и другими законодательными актами не предусмотрена возможность обжалования решений в Конституционном Суде, поскольку он уполномочен рассматривать не жалобы, а исключительно предложения уполномоченных субъектов).
В качестве одного из таких примеров можно привести принятое Конституционным Судом решение от 2 марта 2005 г. № Р-184/2005 ”О конституционности пункта 2 решения Минского городского исполнительного комитета от 11 апреля 1996 г. № 240 ”О регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, временно прибывающих в г. Минск, и компенсации соответствующих затрат городского хозяйства“ [33]. Так, согласно данному решению Конституционного Суда нормативные правовые акты минских городских исполкома и Совета депутатов в части взимания с иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств за проживание в г. Минске признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь и иным актам законодательства со 2 марта 2005 г.
При этом данная практика сохранится и в будущем, поскольку в первую очередь ориентирована на своевременную защиту нарушенных незаконными решениями местных исполнительных и представительных органов законных прав и свобод граждан и юридических лиц. Вместе с тем, полагаю, что в указанном случае вместо мер реализации конституционного контроля целесообразно использовать применение в установленном порядке исчерпывающих мер прокурорского реагирования (в том числе на основании обращений Конституционного Суда).